Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną po rozpoznaniu wniesionego przez inwestora, J. M., wniosku z dnia [...]r., Starosta W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę inwestycji określonej jako budowa budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego oraz budynku gospodarczego na parceli nr [...] zlokalizowanej w R. przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż w trakcie prowadzonego przezeń postępowania, właściciele sąsiednich działek M. D. oraz H. i C. M. wnieśli zastrzeżenia wobec projektowanej inwestycji. Zdaniem M. D. posadowienie budynku w granicy z jego posesją spowoduje bowiem zacienienie należącego do niego budynku mieszkalnego. Podniósł też kwestię budynku gospodarczego, w którym w pierwotnym projekcie miały być pomieszczenia biurowo-serwisowe.
W ocenie organu I instancji inwestor przedstawił jednak analizę, z której wynika, że projekt jest wykonany zgodnie z §13 oraz § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Ponadto plan zagospodarowania przestrzennego miasta R. zatwierdzony uchwałą Rady Miasta Nr [...] z dnia [...]r. oraz § 12 ww. rozporządzenia dopuszczają budowę budynku w granicy. Organ I instancji podkreślił nadto, że w obecnie zatwierdzanym projekcie budynku gospodarczego zaplanowane są tylko pomieszczenia gospodarcze, wcześniej zaprojektowane pomieszczenia biurowo-serwisowe były błędem projektanta.
Odnosząc się z kolei do twierdzeń H. i C. M. podnoszących kwestię wpływu projektowanego budynku na ich budynek mieszkalny organ I instancji stwierdził, iż inwestor przedstawił projekt wykonany przez projektantów posiadających odpowiednie uprawienia budowlane, którzy złożyli oświadczenie, iż projekt budowlany jest wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projektant zaprojektował zabezpieczenie budynku istniejącego poprzez obniżenie posadowienia ścian fundamentowych tak aby nie dochodziło do dodatkowych obciążeń na budynek H. i C. M. W kwestii planowanej działalności organ wskazał nadto, iż budynek położony w granicy działki nr [...] jest budynkiem gospodarczym natomiast budynek położony przy ul. [...] będzie budynkiem handlowo-usługowo-mieszkalnym bez funkcji serwisowej. Podkreślił też, że inwestycja została uzgodniona pozytywnie przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. - postanowieniem nr [...] z dnia [...]r. natomiast projekt zagospodarowania działki spełnia wymagania przywołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury.
Decyzja wydana została na podstawie art. 28, 33 ust. 1, 34 ust. 4 i 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.).
H. i C. M. oraz M. D. wnieśli odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. W odwołaniach ponowili argumenty podnoszone już w toku postępowania przed organem I instancji, zakwestionowali nadto opracowania projektantów dotyczące wpływu planowanego budynku gospodarczego na bezpieczeństwo i zacienienie sąsiednich budynków mieszkalnych.
Do odwołań tych pismem z dnia [...]r. ustosunkował się inwestor J. M. wskazując, iż konflikt międzysąsiedzki trwa odkąd H. i C. M. wybudowali na działce sąsiadującej z działką J. M. [...]-kondygnacyjny dom handlowo-mieszkalny. Motywowani, zdaniem strony, jedynie zawiścią, spowodowali na terenie działki i obiektów inwestora [...] kontroli ze strony rozmaitych organów (strona zamieszcza szczegółowe wyliczenie), które to kontrole nigdy niczego niezgodnego z prawem nie wykazały.
Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, że wniesione odwołania nie mogą być uwzględnione z uwagi na brak uzasadnienia przedstawionych w nich zarzutów w przepisach, jakie obowiązują w sprawie pozwolenia na budowę. W pierwszej kolejności, zdaniem organu, oddalić trzeba zarzuty oparte na przypuszczeniach co do zamierzonej funkcji obiektu określonego we wniosku i w decyzji o pozwoleniu na budowę jako "budynek gospodarczy", ponieważ legalne użytkowanie tego budynku w innych celach, np. usługowych wymagałoby skutecznego dokonania zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania w trybie art. 71 Prawa budowlanego. Po rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy w świetle pozostałych zarzutów odwołań, organ stwierdził natomiast zgodność usytuowania przedmiotowej inwestycji z przepisami § 12, § 13 i § 60 cytowanego wyżej Rozporządzenia.
Budynek gospodarczy jest wprawdzie usytuowany bezpośrednio przy granicy z działką skarżącego M. D. jednakowoż według § 12 ust. 3 pkt 2 oraz ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy jest dopuszczalne, jeżeli nie jest możliwe zachowanie odległości 3,0 m (w przypadku ściany bez otworów okiennych lub drzwiowych) ze względu na rozmiary działki, a także wtedy, gdy bezpośrednio przy granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. Zdaniem organu odwoławczego, w analizowanej sprawie występują ww. okoliczności równocześnie, co prowadzi do wniosku, iż projektowane usytuowanie budynku gospodarczego jest zgodne z przepisami warunków technicznych. Ustosunkowując się natomiast do informacji zawartej w odwołaniu M. D., iż ściana północno-wschodnia jego budynku przesłanianego projektowanym budynkiem gospodarczym znajduje się w odległości [...] m od granicy działek, a nie - jak przyjęto w sporządzonej analizie zacienienia - [...] m – organ stwierdził, iż informacja ta ujawnia fakt występowania okien w tej ścianie niezgodnie z przepisami powołanego rozporządzenia.
Odnośnie z kolei projektowanego sposobu posadowienia planowanego budynku gospodarczego w celu ograniczenia wpływu jego budowy na budynek H. i C. M., organ wyjaśnił, że zakres weryfikacji projektu budowlanego jest ściśle określony w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego i nie obejmuje sprawdzenia treści projektu budowlanego w szerszym zakresie. Projekt posadowienia spornego budynku nie może być zatem przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu administracyjnym.
Pismem z dnia [...]r. H. i C. M. oraz M. D. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucili, iż została wydana niezgodnie z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. obejmującego obszar oznaczony symbolem [...] (plan przewiduje zabudowę mieszkaniową i usługową nie zaś budynki gospodarcze), a także przepisami ustawy Prawo budowlane i rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dopuszczono bowiem usytuowanie budynku gospodarczego w sposób przesłaniający istniejący już budynek mieszkalny, bez zachowania wymaganych prawem odległości. Z załączonych do akt sprawy dokumentów wynika bowiem, że budynek przesłaniający jest projektowany w odległości [...] m od budynku istniejącego, a faktycznie w terenie położony jest w odległości [...] m od tego budynku i niewątpliwie powoduje zaciemnienie istniejącej zabudowy.
Powoływanie się nadto przez organ na przepis § 12 rozporządzenia, bez podania konkretnie, o który jego ustęp i punkt chodzi nie pozwala, zdaniem stron, na prawidłową kontrolę decyzji. Działka J. M. nie jest bowiem parcelą małą i istnieje możliwość zabudowania jej w ten sposób, aby nie naruszać prawa sąsiadów. Zaskarżona decyzja w sposób niezrozumiały ocenia nadto i interpretuje odległości między budynkami i granicą w kontekście odległości od granicy budynku M. D. Strony podkreśliły nadto, że w pierwotnej wersji inwestor wystąpił o pozwolenie na budowę pomieszczenia biurowo-serwisowego, co jak tłumaczy się w decyzji Starosty, było błędem projektanta. Organy orzekające w sprawie nie wzięły jednak pod uwagę, że taki jest rzeczywisty cel inwestora, bo znacznie łatwiej uzyskać mu pozwolenie na budowę budynku gospodarczego, a następnie, w przyszłości, dokonanie skutecznego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania w trybie art. 71 prawa budowlanego.
Skarżący ponownie podnieśli nadto, iż decyzja, w części w której opiera się na dokumentacji budowlanej, jest ich zdaniem niezgodna ze stanem faktycznym. Według projektu poziom parteru w budynku stanowiącym własność H. i C. M. wynosi -[...] m od poziomu "0", którym jest poziom podłogi budynku gospodarczego co nie jest prawdą, ponieważ poziom parteru w budynku od strony budynku gospodarczego jest taki sam, jak w budynku gospodarczym.
W odpowiedzi na skargi organ II instancji wniósł o ich oddalenie podtrzymując argumenty uprzednio już podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Z uwagi na nieuiszczenie, pomimo stosownego wezwania, wpisu od skargi (M. D.) oraz nieuzupełnienie w terminie braku skargi (H. M.) skargi wymienionych skarżących zostały odrzucone, a rozpoznaniu podlegała jedynie skarga C. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta, z przyczyn wprawdzie odmiennych niż wskazane w skardze, uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Zdaniem tut. Sądu stanowiąca przedmiot zaskarżenia decyzja wydana została bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99, LEX nr 54171. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji.
W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie.
Wymogów powyższych, zdaniem Sądu, organ II instancji nie dochował w stopniu zezwalającym na wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji przedłożone Sądowi akta sprawy zawierają luki uniemożliwiające merytoryczną ocenę prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podlegająca kontroli decyzja narusza nadto wskazane niżej przepisy prawa materialnego.
W pierwszym rzędzie zauważyć bowiem należy, że stanowiący część projektu budowlanego projekt zagospodarowania działki, wbrew twierdzeniom organu I instancji, nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, nie wskazuje bowiem w sposób jednoznaczny wymiarów i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Projekt ten nie spełnia też wymogów wynikających z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133), w myśl którego to przepisu część rysunkowa projektu zagospodarowania działki powinna zostać sporządzona na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Wskazać bowiem w tym miejscu należy, iż przedłożone Sądowi akta sprawy zawierają aż 5 rysunków oznaczonych jako "Projekt zagospodarowania terenu". Rysunek umieszczony w aktach jako karta 37 w myśl metryki stanowi projekt zagospodarowania terenu dla inwestycji określonej jako " Budynek handlowo-usługowy". Rysunek, któremu nadano nr karty 42, wskazuje w metryce, iż dotyczy jedynie budynku gospodarczego, choć w rzeczywistości ujmuje w postaci kolorowych oznaczeń całość projektowanej inwestycji. Biało-czarny rysunek opatrzony numerem 173 wskazuje, że dotyczy budynku gospodarczego i pawilonu handlowego. Analogiczny rysunek umieszczony w aktach administracyjnych jako karta 176 stanowi, w myśl metryki, projekt zagospodarowania terenu dla inwestycji określonej jako "Budynek gospodarczy, pawilon handl.-usług. mieszk.". Wreszcie kolejny, kolorowo ujmujący elementy inwestycji, rysunek opatrzony numerem 196 obejmuje cyt. "Pawilon handl. – usług. – mieszk., bud. gospod." Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych nie wynika, który spośród wymienionych rysunków stanowi część zatwierdzonego projektu budowlanego.
Z żadnego nie wynika też by został sporządzony na aktualnej kopii mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nie świadczą o tym w każdym razie opatrujące rysunki adnotacje i pieczęcie. Także prawidłowość naniesionych danych, w sposób widoczny, budzi istotne wątpliwości. Niewątpliwym jest bowiem, iż ukazana na każdym z rysunków odległość pomiędzy projektowanym budynkiem gospodarczym a granicą z działką małżonków M. nie jest równa na całym swoim przebiegu, zaznaczone na rysunkach linie nie stanowią bowiem linii równoległych. Fakt ten, w sposób oczywisty wynikający z rysunku, nie znajduje jednak odzwierciedlenia w podanych tamże wymiarach. W miejscu, w którym odległość zdaje się być najszersza wskazano bowiem wymiar [...], nie podając natomiast odległości dzielącej obiekt od granicy w miejscu najwęższym. Niemożliwą jest tym samym ocena czy projektowana inwestycja, jak to wskazuje w uzasadnieniu decyzji organ II instancji, który notabene skoncentrował się jedynie na kwestii odległości inwestycji od granicy z działką M. D., istotnie jest zgodna z przepisami techniczno-budowlanymi.
Także część opisowa projektu zagospodarowania działki w ocenie Sądu budzi szereg wątpliwości. Wskazać w tym miejscu należy, iż umieszczono ją w aktach sprawy dwukrotnie, a jej treść znacząco się od siebie różni. Opis do projektu zagospodarowania terenu stanowiący k. 40 i 41 wskazuje bowiem, iż w miejscu wyburzonego budynku powstanie projektowany budynek handlowo-usługowy i budynek gospodarczy. Z kolei opis zawarty na k. 174-175 traktuje o budynku handlowo-usługowo-mieszkalnym, jest szerszy i zawiera odmienności co do cech projektowanej zabudowy.
Wskazane wyżej niejasności nie zostały przez orzekające w sprawie organy wyjaśnione. Pomimo ich istnienia organ I instancji zatwierdził przedłożony mu projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę, a decyzję tę utrzymał w mocy organ drugoinstancyjny. Z akt administracyjnych nie wynika bowiem by rozpoznający wniesione doń odwołania organ II instancji samodzielnie podjął dodatkowe czynności celem zbadania poprawności przedłożonych dokumentów, bądź by skorzystał w tej mierze z możliwości określonej w art. 136 k.p.a.
W konsekwencji, w myśl powyższych uwag, zaskarżoną decyzję uznać należy za naruszającą przepisy postępowania administracyjnego oraz przepisy materialne w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stanowi ona bowiem rozstrzygnięcie przedwczesne, wydane bez należytego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności. Dopiero jednoznaczne ustalenie czy istotnie usytuowanie projektowanych obiektów pozostaje w zgodzie z normami prawa pozwoli organowi II instancji na adekwatną do okoliczności sprawy ocenę prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej.
W konsekwencji także i Sąd nie przesądza w niniejszym postępowaniu o dopuszczalności bądź niedopuszczalności udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę projektowanej inwestycji. Z uwagi na brak jasności co do szczegółowych parametrów projektowanego zagospodarowania terenu jakiekolwiek w tej mierze jednoznaczne stwierdzenia byłyby bowiem, zdaniem Sądu, na obecnym etapie nieuprawnione.
W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach nie orzekano z uwagi na brak stosownego wniosku.