Uzasadnienie
Na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] r. (akt notarialny Rep. A nr [...]), M. G. i S. S. jako współwłaścicielki nieruchomości, położonej w R. przy ul. [...], objętej księgą wieczystą SR w R. Kw nr [...]. zbyły na rzecz Państwa udziały we współwłasności działki nr [1] o pow. 2530 m2, wynoszące 4/6 i 1/6, czyli łącznie 5/6. Umowa ta została zawarta w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.).
Następnie działka nr [1] została podzielona na działki nr [2] o pow. 422 m2 i nr [3] o pow. 2108 m2.
Na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] stwierdzono nabycie własności powyższych działek przez Gminę Miasto R. – w 5/6 częściach.
W księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez SR w R. jako właścicieli działek ujawniono: I. H. w 1/6 części i Gminę Miasto R. w 5/6 częściach.
Wnioskiem z dnia [...]r. M. G. i S. S. wystąpiły o zwrot działki nr [3], powołując się na fakt jej niewykorzystania na cele budowy osiedla mieszkaniowego i toczącego się postępowania sądowego o zniesienie współwłasności działek nr [2] i [3].
Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] Wojewoda [...] wyznaczył do rozpatrzenia sprawy Prezydenta Miasta B., wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej.
Po rozpatrzeniu wniosku decyzją z dnia [...]r. nr [...]podjętą z up. Prezydenta Miasta B., na podstawie art. 136 w zw. z art. 216 ust. 1 pkt 3 i art. 142 oraz art. 4 pkt 9 b1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), orzeczono o odmowie zwrotu:
- 1) na rzecz M. G. udziału wynoszącego 4/6 w prawie własności działki nr [3],
- 2) na rzecz S. S. udziału wynoszącego 1/6 w prawie własności tejże działki.
Zdaniem organu administracji, w świetle art. 136 ust. 3 powołanej ustawy, nie jest bowiem możliwy zwrot ułamkowych części nieruchomości. W tym względzie powołano się na poglądy, prezentowane zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie. Tymczasem przedmiotowa działka nr [3], stanowi współwłasność Gminy Miasta R. w 5/6 częściach oraz I. H. w 1/6 części, co ujawniono w księdze wieczystej nr [...] Sądu Rejonowego w R. Stąd też, mimo niezagospodarowania nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia, wniosku nie uwzględniono.
W odwołaniu od decyzji odmownej M. G. i S. S. podtrzymały żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jako niewykorzystanej na cel publiczny – budowę domków jednorodzinnych. Odwołujące się zarzuciły wadliwość działania Urzędu Miejskiego w R.., który wywłaszczył jedynie ułamkowe części z nieruchomości, nie wywłaszczając trzeciego współwłaściciela. W tej sytuacji podniosły, że nie mogą z tego powodu ponosić ujemnych konsekwencji.
Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. Wojewody [...], odwołania nie uwzględniono, podzielając ustalenia faktyczne i pogląd prawny organu I instancji, że zwrotowi może podlegać wywłaszczona nieruchomość lub jej część, a nie udział we współwłasności nieruchomości. W tym stanie rzeczy orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.
W skargach do sądu administracyjnego, M. G., S. S. i I. H., domagali się uchylenia powyższej decyzji. Skarżący zarzucili, że interpretacja przepisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie przystaje do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Doszło bowiem do wywłaszczenia ułamkowych części nieruchomości z pozostawieniem udziału I. H. Takie działanie doprowadziło zaś z góry do uniemożliwienia wywłaszczonym współwłaścicielom ubiegania się o zwrot wywłaszczonych udziałów, mimo że I. H. poparł żądanie.
W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie jako nieuzasadnione, podnosząc że I. H. nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym z braku przymiotu strony.
W toku rozprawy sądowej skarżąca S. S. wniosła nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargi zasługują na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 136 ust. 3 zd. 1 powołanej wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z mocy art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn, przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.).
W niniejszej sprawie jest poza sporem, że umowa notarialna z dnia [...]r. mocą której skarżące M. G. i S. S. zbyły na rzecz Państwa udziały we współwłasności działki nr [1] o pow. 2530 m2, wynoszące łącznie 5/6, została zawarta w trybie ustawy z 1985 r., a mianowicie przed wszczęciem postępowania o wywłaszczenie (§ 9 umowy) zaś cel publiczny (budowa osiedla domków jednorodzinnych zgodnie z decyzją UM w R. z dnia [...]r.), nie został zrealizowany. Nie doszło też do wywłaszczenia trzeciego współwłaściciela tejże nieruchomości, a to skarżącego I. H., który nadal dysponuje udziałem wynoszącym 1/6. Taki stan rzeczy w ocenie organów administracji uniemożliwił uwzględnienie wniosku M. G. i S. S. jako poprzednich współwłaścicieli w łącznie 5/6 częściach, bowiem nie jest możliwy zwrot udziału we współwłasności.
Jednak stanowisko organów obydwu instancji i przywołane orzecznictwo oraz poglądy prezentowane w literaturze, nie przystają do stanu faktycznego niniejszej sprawy, na co zasadnie wskazali skarżący. W pierwszym rzędzie zauważyć też przyjdzie, że wniosek o zwrot nie dotyczył udziału we współwłasności, o czym rozstrzygnięto w decyzji organu I instancji, lecz żądaniem objęto działkę nr [3] o pow. 2108 m2 jako część wywłaszczonej nieruchomości o pow. 2530 m2, zaś powierzchnia działki nr [3], objętej wnioskiem odpowiada udziałowi w 5/6 częściach w całości wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej poprzednio jako działka nr [1]. Pozostała część wywłaszczonej nieruchomości, oznaczona obecnie jako działka nr [2], na powierzchnię 422 m2, co odpowiada udziałowi w 1/6 części. Stąd też niezasadnie uznały organy administracji, że przedmiotem żądania jest zwrot udziału we współwłasności, a nie – część wywłaszczonej nieruchomości jako geodezyjnie wyodrębniona działka.
Oczywiste jest też, że w sytuacji, gdy Gmina R. jest obecnie współwłaścicielem obydwu działek w 5/6 częściach, zaś udział 1/6 przysługuje skarżącemu I. H., stan prawny uniemożliwia zwrot działki nr [3]. Jednak taki stan rzeczy zdaniem sądu administracyjnego, co do zasady nie może być przeszkodą w realizacji uprawnienia z art. 136 ust. 3 ugn. Instytucja zwrotu nieruchomości lub jej części, niewykorzystanej zgodnie z celem wywłaszczenia, oparta jest bowiem na założeniu, że do wywłaszczenia doszło w zgodzie z wymogami prawa.
Wywłaszczeniem może być objęta nieruchomość lub jej część jako geodezyjnie wyodrębniona działka, a nie – sam udział we współwłasności, co jednoznacznie wynika z treści art. 113 ust. 3 ugn, a poprzednio – art. 47 ust. 2 ustawy z 1985 r., pod rządami której zawarto umowę o nabyciu udziału we współwłasności. Skoro dopuszczalne jest jedynie wywłaszczenie nieruchomości lub jej części, a nie udziału we współwłasności, to regulacja ta koreluje z zasadami zwrotu nieruchomości lub jej części, niewykorzystanej na cel wywłaszczenia.
Tymczasem w niniejszej sprawie w sposób rażący naruszono reguły wywłaszczania nieruchomości. Sytuacja poprzednich współwłaścicieli, którym odjęto wadliwie prawa, byłaby prosta, gdyby w niniejszej sprawie doszło do wydania decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu udziałów we współwłasności. Wówczas odwrócenie skutków prawnych wadliwego działania organu administracji możliwe byłoby w drodze postępowania nadzwyczajnego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia art. 47 ust. 2 ustawy z 1985 r. Stwierdzenie nieważności decyzji doprowadziłoby do pożądanego stanu. Jednak w niniejszej sprawie zawarto umowę cywilnoprawną o nabyciu części udziałów we współwłasności, a następnie odstąpiono od nabycia reszty udziału w drodze umowy. Takie działanie organu administracji jako godzące w podstawowe reguły praworządności nie może jednak niweczyć praw poprzednich współwłaścicieli, którzy w zaufaniu do organu zawarli umowę, aby uchronić się przed skutkami wywłaszczenia, co jednoznacznie wynika z treści aktu notarialnego z dnia [...]r.
Zdaniem składu orzekającego, nie jest przy tym niezbędne wydanie orzeczenia sądu powszechnego w zakresie ważności tej umowy, a hipotetycznie zakładając dopuszczalne byłoby zawarcie kilku umów z poszczególnymi współwłaścicielami nieruchomości, o ile w efekcie dojdzie do nabycia całej nieruchomości lub jej geodezyjnie wyodrębnionej części.
Reguła praworządności wymaga jednak, aby to organy administracji doprowadziły do odwrócenia skutków wadliwego ich działania, godzącego w podstawowe zasady wywłaszczania nieruchomości. Zdaniem sądu administracyjnego, w niniejszej sprawie istnieje taka możliwość w ramach wykładni przepisu art. 136 ust. 3 ugn, dokonanej w zgodzie z porządkiem prawnym, dotyczącym reguł wywłaszczenia nieruchomościami i ich zwrotu.
Istotny jest bowiem fakt, że przed Sądem Rejonowym w R. toczy się postępowanie z wniosku Gminy R. z udziałem I. H. o zniesienie współwłasności m.in. działki nr [3] (sygn. akt INS 295/07). Fakt toczącego się postępowania sądowego był znany organom administracji, bowiem wynikał wprost z treści wniosku.
Wynik tego postępowania ma zaś bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. O ile bowiem wskutek zniesienia współwłasności, Gmina R. stanie się właścicielem działki nr [3], możliwe będzie orzeczenie o jej zwrocie na rzecz poprzednich współwłaścicielek M. G. i S. S., jako że powierzchnia tej działki odpowiada udziałowi w 5/6 częściach całej działki, oznaczonej poprzednio jako działka nr [1].
Stąd też obowiązkiem organów administracji przed rozpatrzeniem wniosku o zwrot działki nr [3] jako części wywłaszczonej nieruchomości, było zawieszenie niniejszego postępowania do czasu zakończenia sprawy o zniesienie współwłasności na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Uchybienie temu przepisowi mogło zaś mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nadto, wskazać przyjdzie, że wbrew stanowisku organu odwoławczego, zawartemu w odpowiedzi na skargę, przymiot strony w niniejszym postępowaniu przysługuje również skarżącemu I. H. jako współwłaścicielowi działki, której dotyczy postępowanie. Przedmiotem wniosku była bowiem działka nr [3], a nie udział w jej współwłasności. Na takich samych zasadach ukształtowana jest wszak pozycja procesowa Gminy R.., będącej współwłaścicielem nieruchomości w 5/6 częściach. Skarżący I. H. nie jest bowiem poprzednim właścicielem nieruchomości, a tylko wówczas nie legitymowałby się przymiotem strony w postępowaniu wszczętym wskutek wniosku innych osób, będących poprzednio współwłaścicielami nieruchomości.
Pominięcie udziału w postępowaniu administracyjnym I. H. jako współwłaściciela działki, będącej przedmiotem sprawy, stanowi zaś przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, skutkującą uwzględnieniem skarg, wniesionych przez tego skarżącego, jak i poprzednich współwłaścicielek jako wnioskodawczyń.
Wreszcie, zdaniem składu orzekającego, w niniejszej sprawie brak byłoby podstaw do odmowy zwrotu udziałów we współwłasności, nabytych w trybie umowy z dnia [...]r., jako że jak już wyżej wskazano, stan faktyczny niniejszej sprawy jest wynikiem rażącego naruszenia zasad wywłaszczania nieruchomości, którego odwrócenie winno nastąpić staraniami organu, który doprowadził do skutków prawnych, sprzecznych z istotą instytucji wywłaszczenia, co jednak nie może pozbawiać poprzednich współwłaścicieli ustawowych uprawnień żądania zwrotu przedmiotu prawa współwłasności. Odmienna wykładnia art. 136 ust. 3 ugn, stanowiłaby w ocenie sądu administracyjnego, naruszenie zasady równości wobec prawa, zasad sprawiedliwości społecznej i praworządności gwarantowanych przepisami art. 2, 7 i 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Powyższy pogląd nie stoi też w sprzeczności z powołanym przez organy administracji orzecznictwem, w tym wyrokiem NSA z dnia 23 marca 2004 r. sygn. akt OSK 31/04, zapadłym w innym stanie faktycznym, w którym doszło do prawidłowego wywłaszczenia wszystkich współwłaścicieli. W takiej sytuacji wniosek o zwrot musi pochodzić od wszystkich wywłaszczonych osób. Przypadek taki nie zachodzi w niniejszej sprawie, w której nie jest możliwe dopełnienie takiego wymogu, skoro nabyto jedynie część udziałów we współwłasności, co w efekcie nie doprowadziło do jej wywłaszczenia ani w całości, ani w części, rozumianej jako geodezyjnie wyodrębniona działka.
W tym stanie rzeczy decyzje organów obydwu instancji jako wydane w wyniku błędnej wykładni art. 136 ust. 3 ugn oraz z naruszeniem reguł procedury administracyjnej (art. 97 § 1 pkt 4 kpa i art. 10 kpa), nie mogły się ostać i podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Wobec uwzględnienia skarg należało orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji po myśli art. 152 cyt. ustawy. Orzeczenie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 200 zł, rozstrzygnięto na wiosek skarżącej S.S. w trybie art. 202, art. 205 § 1 i art. 209 tej ustawy.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien w pierwszym rzędzie poczynić ustalenia co do biegu sprawy o zniesienie współwłasności, toczącej się przed Sądem Rejonowym w R. pod sygn. akt [...] O ile postępowanie sądowe nie zostało zakończone, zaś wnioskodawczynie podtrzymają wniosek sformułowany jako żądanie zwrotu działki nr [3], stanowiącej część nieruchomości oznaczonej poprzednio jako działka nr [1] o pow. 2530 m2, zachodzić będzie podstawa do zawieszenia postępowania do czasu zniesienia współwłasności nieruchomości, obejmującej m.in. działkę nr [3] (art. 97 § 1 pkt 4 kpa). O ile w wyniku zniesienia współwłasności Gmina R.stanie się właścicielem tej działki, zachodzić będzie podstawa do orzeczenia o jej zwrocie na rzecz poprzednich współwłaścicielek M.G. i S. S., jako że powierzchnia jej działki odpowiada łącznie udziałowi wnioskodawczyń we współwłasności całej nieruchomości, stanowiącej poprzednio działkę nr [1].
Natomiast w przypadku modyfikacji wniosku jako żądanie zwrotu udziałów w całej nieruchomości o pow. 2530 m2, zbytych w wyniku umowy notarialnej z dnia [...]r., uwzględnienie żądania winno nastąpić w drodze decyzji o zwrocie udziałów we współwłasności obydwu działek nr [2] i [3], bądź też tej części nieruchomości, której własności przysługiwać będzie Gminie R.. w wyniku zniesienia współwłasności.
W postępowaniu administracyjnym należy też zapewnić udział na prawach strony I. H. jako współwłaścicielowi nieruchomości, której dotyczy wniosek.