Uzasadnienie
W wyniku pisma grupy mieszkańców P. z dnia [...] r., w którym zwrócono się o przeprowadzenie kontroli i wyjaśnienia sprawy związanej z legalnością budowy ogrodzenia, placu składowego materiałów budowlanych oraz zasypania stawu w zabudowie sołectwa P. a także pisma Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] r. zgłaszającego problem anonimowych informacji dot. zgodności budowy placu składowego materiałów budowlanych na terenie stawu w centralnej części P. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego Powiatu [...] dniu [...] r. przeprowadził kontrolę działki nr 1 w P., stwierdzając w protokole, że działka ta została ogrodzona, część działki utwardzona została płytami betonowymi i wykorzystana w celu składowania materiałów budowlanych.
Ustalenia te potwierdził P. C. podczas wizyty w Powiatowym Inspektoracie Powiatowym w dniu [...]r., precyzując, że ogrodzenie z siatki wykonane zostało w [...] r., utwardzenie terenu płytami betonowymi nastąpiło także w [...]r. a we [...] na działce zlokalizowane zostały palety z materiałami budowlanymi.
Kontrolę obiektu przeprowadzono ponownie w dniu [...] r., podczas której potwierdzono wcześniejsze ustalenia. Dodatkowo ustalono, że A. i P. C. okazali umowę najmu przedmiotowej nieruchomości z firmą "A" S.A z R. Pismem z dnia [...] r. organ zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie samowolnie wybudowanego placu składowego materiałów budowlanych zlokalizowanego u zbiegu ulic [...] i [...] na działce nr 1, a pismem z dnia [...] r. zawiadomił o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym.
Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego Powiatu [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego nakazał A. C. i P. C. wykonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego placu składowego materiałów budowlanych zlokalizowanego w P. W uzasadnieniu powtórzono poczynione w toku postępowania ustalenia, stwierdzając, iż nie można podzielić twierdzenia inwestorów, iż doszło jedynie do utwardzenia terenu.
W ocenie organu utwardzenie terenu, na którym dodatkowo zgromadzone zostały materiały budowlane świadczy o budowie placu składowego - obiektu budowlanego - budowli (zgodnie z art. 3 pkt 3 cytowanej ustawy), którego wykonanie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 ustawy. Nie ma więc w sprawie zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 5 oraz art. 30 ust. 1 tej ustawy. Następnie organ odwołał się do treści art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy, wskazując, że zgodnie z pismem Wójta Gminy P. z dnia [...] r. oraz załączonym do niego wypisem i wyrysem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. - przedmiotowa nieruchomość znajduje się w jednostce planu oznaczonej symbolem H7ZN - tj. w terenie zieleni nieurządzonej. Zapis planu w § 1 ust. 9 nakazuje utrzymanie istniejących terenów zieleni i wartości krajobrazowych, co powoduje niemożność zalegalizowania przedmiotowego placu składowego, jako niezgodnej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takim stanie sprawy organ nadzoru w myśl art. 48 ustawy Prawo budowlane winien wydać nakaz rozbiórki.
Pismem z dnia [...] r. odwołanie od powyższej decyzji wnieśli P. i A. C., wyrażając swoje niezadowolenie i brak zgody z powyższą decyzja, jako stronniczą i niezgodną z planem zagospodarowania przestrzennego.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił decyzję organu pierwszej instancji i w to miejsce na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nakazał A. C. i P. C. obowiązek rozbiórki utwardzenia terenu działki nr 1 w P. położnej przy zbiegu ulic [...] i [...]. W uzasadnieniu, organ odwoławczy stwierdził, że w wyniku przeprowadzenia postępowania organ pierwszej instancji uznał, iż doszło do budowy obiektu budowlanego o charakterze budowli - tj. placu składowego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę. Stąd organ powiatowy uznał, że nie mają w sprawie przepisy art. 29 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 30 ust. 1 cytowanej ustawy. Jednak z uwagi na brak możliwości jednoznacznego rozgraniczenia między budową placu a utwardzeniem terenu, organ przyjął, że utwardzeniem terenu może być także wyłożenie go betonowymi płytami.
Konsekwencją takiego założenia jest to, że nie można inwestorowi takiego przedsięwzięcia zarzucić samowoli budowlanej, gdyż utwardzenie powierzchni gruntu na działach budowlanych nie wymaga od dnia [...] r. ani pozwolenia na budowę na budowę, ani też zgłoszenia, co znalazło potwierdzenie w piśmie Starostwa Powiatowego w G. z dnia [...] r.
Stąd też prowadzenie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 czy art. 49b Prawa budowlanego jest wykluczone. Niemniej, jak w każdym przypadku roboty budowlane winny być zgodne z porządkiem planistycznym, tj. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie organ odwołał się do uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2016 r. w myśl której, do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine, czyli w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia albo zagrożenie środowiska bądź w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie lub w przepisach.
Zdaniem organu odwoławczego skoro niniejsze utwardzenie terenu jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - działka nr 1 leży na terenie zieleni nieurządzonej (symbol H7ZN) a zgodnie z § 43 ust. 2 - ustalono zakaz realizacji obiektów kubaturowych oraz obowiązek respektowania zasad ochrony zieleni określnych w § 1 ust. 9, to jasne jest, że wyłożenie tej działki płytami betonowymi nie jest do pogodzenia z zapisami planu. Składowanie materiałów budowlanych na tej działce nijak się ma do przeznaczenia terenu pod zieleń nieurządzoną.
Nie można też utwardzonego terenu tej działki pogodzić z zapisami planu odnoszącymi się do jej przeznaczenia podstawowego i uzupełniającego. Doszło zatem w sprawie do niedającego się usunąć naruszenia przepisów, co skutkuje wydaniem decyzji o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy. Na podstawie art. 52 tej ustawy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a i art. 51 Prawa budowalnego.
Z uwagi na konieczność zmiany rozstrzygnięcia, organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli P. C. i A. C.. Zarzucając zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszenie:
- - art. 52 ustawy Prawo budowlane poprzez nałożenie nakazu rozbiórki utwardzenia terenu działki nr 1 na współwłaścicieli z pominięciem inwestora, tj. najemcy i posiadacza nieruchomości;
- - art. 48 oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 tej ustawy poprzez orzeczenie w jednym postępowaniu nakazu rozbiórki na podstawie odmiennych podstaw prawnych, pomimo, iż łączenie dwóch odrębnych trybów w jednym postępowaniu nie jest dopuszczalne;
- - art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewskazanie terminu wykonania nakazu rozbiórki, co stanowi element konieczny decyzji, co czyni decyzję niewykonalną, a więc ma wpływ na wynik sprawy.;
Ponadto zarzucili decyzji błąd w ustaleniach faktycznych, bowiem na terenie przedmiotowej działki nr 1 położonej w Gminie P. od wielu lat nie ma żadnej zieleni i wartości krajobrazowych i z tych przyczyn aktualnie uchwalone studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przewiduje dla tego terenu inne przeznaczenie - dostosowane do stanu rzeczywistego.
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wnieśli o:
- - stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 i pkt 6 Kodeksu postępowania administracyjnego ewentualnie
- - o uchylenie tej decyzji w całości i umorzenie postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu skargi wyjaśnili, że w myśl art. 52 Prawa budowlanego czynności nakazane w decyzji wydanej na podstawie art. 48, art. 49b, art. 50a i art. 51 Prawa budowalnego.powinien wykonać inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Kolejność ta nie jest przypadkowa. W pierwszej kolejności obowiązek rozbiórki powinien być nałożony na inwestora, który dopuścił się samowoli. Dotyczy to takiej sytuacji, gdy inwestor posiada w dalszym ciągu tytuł prawny do nieruchomości. W niniejszej sprawie organy źle wskazały adresata decyzji o nakazie rozbiórki.
Skarżący wynajął bowiem nieruchomość przedsiębiorcy, który wykonał na niej konkretne prace na swój koszt. W ocenie skarżących zaniechanie w postępowaniu ustalenia inwestora stanowi rażące uchybienie. Przedmiotowa decyzja została skierowana do osób nie będących stronami w sprawie. Nadto skarżący podnieśli, że nie mogą wykonać przedmiotowej decyzji i wtargnąć na teren wynajmowanej nieruchomości. Naruszyłoby to prawa najemcy. Wskazane naruszenia stanowią podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.
Niezależnie od powyższego podnieśli, iż organ odwoławczy naruszył przepisy określające podstawę prawną do wydania nakazu rozbiórki Wskazali, iż organ pierwszej instancji wszczął postępowanie i wydał decyzję na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, natomiast zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 7 tej ustawy. Zmieniony został zatem tryb rozpatrywania tej sprawy, co w ocenie skarżących nie jest dopuszczalne.
Dodali też, że decyzja ta wydana została na błędnie ustalonym stanie faktycznym sprawy, gdyż na przedmiotowym terenie od wielu lat nie było żadnej zieleni i wartości krajobrazowych.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powtarzając swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 10 maja 2017 r. pełnomocnik trony skarżącej podtrzymał skargę i zawartą w niej argumentację. Wyjaśnił, że sposób zagospodarowania przedmiotowej działki zgodny jest z postanowieniami studium zagospodarowania przestrzennego,. Stwierdził też, że nowy plan nie został przyjęty. Zwrócił też uwagę na aspekt społeczny sprawy, gdyż konsekwencją rozbiórki tego obiektu będzie utrata miejsc pracy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem tak zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] naruszają prawo w sposób uzasadniający ich uchylenie.
Podzielić trzeba zarzuty skargi, iż orzekające w sprawie organy nie przeprowadziły postępowania w sposób dokładny i wyczerpujący i nie zgromadziły wystarczającego materiału dowodowy niezbędnego dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, czym naruszyły przepisy postępowania tj. art. 7, art. 77 czy art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Bezspornym w sprawie pozostaje fakt wykonania na działce nr 1 położonej w P. przy zbiegu ulicy [...] i [...] robót budowlanych prowadzących do jej utwardzenia. Jednak na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie sposób w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości ustalić inwestora tych wykonanych robót budowlanych. Jak wynika z ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji - oświadczenie P. C., tak ogrodzenie działki jak i wyłożenie jej płytami betonowymi miało miejsce w [...] r. Wprawdzie P. C. przedstawił pismo Wydziału Administracji i Budownictwa Starostwa Powiatowego w G. z dnia [...] r. informujące o braku wymogu zgłoszenia prac wynikających z art. 20 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, ale nie wynika z niego, iż to właśnie on jest inwestorem tych robót. Dokładne ustalenie tego faktu jest tym bardzie niezbędne, iż jak wynika z protokołu organu, jak i z wypisu z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G. - działka ta na podstawie umowy najmu z dnia [...] r. użytkowana była przez odrębny podmiot – "A" S.A.
Z kolei w myśl art. 52 Prawa budowlanego do wykonania czynności nakazanych w decyzjach, których mowa w art. 48, art. 49b art. 50a czy art. 51 zobowiązany jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Przepis ten wskazuje podmioty zobowiązane do dokonania czynności nakazanych w decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Tym niemniej, jak zasadnie zauważył organ drugiej instancji, także w przypadku robot niereglamentowanych przepisami Prawa budowlanego zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2016, sygn. II OPS 1/16, Lex 211679, czyli do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 in fine czy art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, jeżeli roboty te zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 in fine.
Innymi słowy Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż w przypadku wykonania robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska albo w inny sposób istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych (...) w przepisach możliwa jest ingerencja organów nadzoru budowalnego niezależnie od tego czy dane roboty podlegają czy też nie podlegają reglamentacji Prawa budowlanego.
Kolejność podmiotów wskazanych w art. 52 cytowanej ustawy nie jest przypadkowa. Utarty jest bowiem pogląd, że w pierwszej kolejności zobowiązany do dokonania czynności jest inwestor, chyba że w okolicznościach sprawy podmiot ten w dacie orzekania już nie istnieje bądź nie ma tytułu prawnego do nieruchomości lub obiektu, który upoważniałby do wykonania czynności nakazanych decyzją. W wyroku z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 338/12 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "przepis art. 52 Prawa budowlanego wskazuje, że obowiązki nakazane w decyzjach wymienionych przepisami art. 48, art. 49b, art. 50a i art. 51 mają wykonać na swój koszt inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W pierwszej kolejności obowiązkami takimi powinien być obciążony inwestor, jednakże pod warunkiem, że posiada on w dacie orzekania uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu".
Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Przede wszystkim nie ustalono w sposób ewidentny inwestora wykonanych robót, a nadto nie wykazano, czy w wyniku podpisania wymienionej powyżej umowy najmu przedmiotowej działki wykonanie nałożonych na skarżących obowiązków jest w ogóle przez nich wykonalne. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem - nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji - zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 158/07 czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 82/12).
W realiach niniejszej sprawy niezbędne jest zatem zbadanie i wykazanie prawidłowości wskazania adresata przedmiotowej decyzji. Wobec braku w aktach sprawy treści przywołanej powyżej umowy najmu, nie sposób dokonać oceny prawidłowości zgłoszonych w tym zakresie zarzutów, nie sposób zatem jednoznacznie stwierdzić, czy naruszony został art. 52 cytowanej ustawy.
Niezależnie od powyższego podzielić trzeba też stanowisko skarżących odnośnie zarzutu niedopuszczalnego połączenia w jednym postępowaniu dwóch odmiennych trybów. W orzecznictwie sądowym wyraźnie akcentuje się odrębność postępowań legalizacyjnych (art. 48- 49b) od postępowania naprawczego uregulowanego przepisami art. 50 i art. 51 (zob. m.in. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnym we Wrocławiu z dnia 14 października 2008 r., sygn.. kat II SA/Wr 51/09, Lex nr 509898, w Poznaniu z dnia 4 grudnia 2007 r. sygn.. akt OO SA/Po 321/07, Lex nr 959912, W Łodzi z dnia 29 stycznia 2009 r. sygn.. akt OO SA/Łd 944/07, Lex 510930, w gdańsku z dnia 5 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 5/09, Lex nr 543612 i inne). Odrębność stanów faktycznych określonych w przywołanych powyżej przepisach wyłącza możliwość w jednym postępowaniu połączenie obu trybów postępowania.
Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, iż orzekające w sprawie organy wydając zaskarżone decyzje naruszyły obowiązujące przepisy prawa materialnego jak i przepisów postępowania.
Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). I O kosztach postępowania nie orzeczono wobec braku stosowanego wniosku w tym względzie.