Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 3 października 2022 r. obecnie skarżący A.K. zwrócił się o przyznanie mu zasiłku pielęgnacyjnego. Przedłożył przy tym pismo ZUS z dnia 1 marca 2022 r. o podwyższeniu przyznanej mu renty socjalnej oraz orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] r., z którego wynika, że skarżący jest całkowicie niezdolny do pracy do dnia 31 października 2025 r., a całkowita niezdolność do pracy pozostaje w związku z naruszeniem sprawności organizmu powstałym przed ukończeniem 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej - przed ukończeniem 25. roku życia lub w trakcie studiów doktoranckich lub aspirantury naukowej.
Na skutek wezwania organu z dnia 12 października 2022 r. do dostarczenia kserokopii dokumentu potwierdzającego powstanie niepełnosprawności skarżącego do ukończenia 21. roku życia, skarżący przedłożył dodatkowo orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] r., w którym określono, że data powstania całkowitej niezdolności do pracy to 6 sierpnia 2018 r. Skarżący przedłożył także orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] r. oraz oświadczył, że jego niepełnosprawność powstała przed ukończeniem przez niego 18. roku życia, co zostało w jego ocenie stwierdzone orzeczeniem lekarza ZUS. Wskazał, że na podstawie tego orzeczenia oraz ostatniego świadectwa szkolnego jakie otrzymał (II klasa gimnazjum), została przyznana mu renta socjalna, której warunkiem otrzymania jest powstanie niepełnosprawności do ukończenia 18. roku życia lub podczas nauki. Zaznaczył, że po ukończeniu II klasy gimnazjum nie podjął już edukacji.
W związku z zawiadomieniem skarżącego przez organ w trybie art. 10 k.p.a. o możliwości ustosunkowania się do zebranego w sprawie materiału dowodowego, skarżący pismem z dnia 16 listopada 2022 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Prezydent Miasta B. decyzją z dnia 29 listopada 2022 r. odmówił przyznania skarżącemu zasiłku pielęgnacyjnego, powołując się przy tym na treść art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie: Dz. U. z 2023 r., poz. 390), zwanej dalej u.ś.r., zgodnie z którym zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21. roku życia.
Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, przy którym przedłożył on ponownie powyżej opisane dokumenty, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał przedłożone przez skarżącego dokumenty oraz przywołał treść art. 16 u.ś.r. Kolegium zaznaczyło przy tym, że skarżący, mimo iż jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym w wieku powyżej 16. roku życia, to jednak nie spełnia wszystkich przesłanek przyznania mu zasiłku pielęgnacyjnego, tj. jego niepełnosprawność nie powstała przed ukończeniem przez niego 21. roku życia.
W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił błędną interpretację przepisów o zasiłku pielęgnacyjnym oraz błędne procedowanie wniosku, polegające na nieprawidłowym przyjęciu daty powstania niepełnosprawności i pominięcie przesłanych w postępowaniu odwoławczym dokumentów. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując przy tym swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie są zgodne z prawem. Nie można bowiem podzielić stanowiska orzekających w sprawie organów w zakresie interpretacji i wykładni obowiązujących w sprawie przepisów ustawy.
Na wstępie jednak zaznaczyć przyjdzie, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 § 1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Natomiast na mocy art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Równocześnie zgodnie z art. 7a k.p.a. jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.
W tym miejscu zaznaczyć przyjdzie, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 16 ust. 3 u.ś.r.
W świetle tego przepisu pozytywne rozpatrzenie wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego dla osoby w wieku powyżej 16. roku życia zależy od spełnienia dwóch przesłanek, tj. legitymowania się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności oraz okolicznością powstania tej niepełnosprawności przed ukończeniem 21. roku życia.
W stanie faktycznym niniejszej sprawy, stan zdrowia skarżącego odpowiada umiarkowanemu stopniowi niepełnosprawności z uwagi na stwierdzoną całkowitą niezdolność do pracy. Stąd spełnienie pierwszej z przesłanek, w kontekście wieku skarżącego, jest bezdyskusyjne.
Natomiast spór w niniejszej sprawie istnieje co do momentu powstania tej niepełnosprawności, tj. w zakresie drugiej z przesłanek.
W ocenie Sądu, na podstawie przedłożonej przez skarżącego dokumentacji stwierdzić należy, że niepełnosprawność ta, zgodnie z wydanymi orzeczeniami orzecznika ZUS, powstała przed ukończeniem przez niego 21. roku życia, a nawet przed ukończeniem 18. roku życia. Przypomnieć wypadnie, że pojęcie "niepełnosprawność" zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (obecnie: Dz.U. z 2023 r. poz. 100) i oznacza ono trwałą lub okresową niezdolność do wypełniania ról społecznych z powodu stałego lub długotrwałego naruszenia sprawności organizmu, w szczególności powodującą niezdolność do pracy. Powstanie niepełnosprawności zawsze poprzedza datę jej ustalenia, a orzeczenie ustalające niepełnosprawność lub stopień niepełnosprawności ma charakter deklaratoryjny, stąd też konieczność rozróżnienia w nim momentu "powstania niepełnosprawności" i daty administracyjnego ustalenia stopnia niepełnosprawności, czyli "powstania ustalonego stopnia niepełnosprawności" (zob. § 13 ust. 2 pkt. 11 i 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności, Dz.U. z 2021 r. poz. 857).
Zaakcentować przyjdzie także, że nie należy traktować w sposób tożsamy daty powstania niepełnosprawności z okresem jej powstania, gdyż są to dwa różne przedziały czasowe, które mogą prowadzić do zupełnie innych wniosków (zob.: wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 841/21).
Dodatkowo względy celowościowe nie przemawiają za odstąpieniem w tym przypadku od wykładni literalnej przepisu z art. 16 ust. 3 u.ś.r. Zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem opiekuńczym służącym częściowemu pokryciu wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Wobec tak wyznaczonego celu trudno znaleźć argumenty uzasadniające, że tego rodzaju wsparcie miałyby uzyskać osoby o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, którym niepełnosprawność "ustalono" przed ukończeniem 21. roku życia, zaś wyłączone miałyby być osoby, których niepełnosprawność wprawdzie "powstała" przed ukończeniem 21. roku życia, ale jej wówczas administracyjnie nie ustalono. Przeciwna wykładnia art. 16 ust. 3 u.ś.r., w ocenie Sądu, nie odpowiadałaby literalnej formule stosowanego przepisu. Odwołuje się on bowiem expressis verbis do terminu "powstania niepełnosprawności" a nie do terminu "powstania ustalonego stopnia niepełnosprawności".
W zaskarżonej decyzji nie wskazano natomiast jakichkolwiek argumentów o charakterze funkcjonalnym czy systemowym, które wymagałyby odstąpienia od literalnej interpretacji stosowanego przepisu. Sąd z kolei nie znajduje powodów, które przemawiałyby za odstąpieniem przy interpretacji art. 16 ust. 3 u.ś.r. od mających pierwszeństwo reguł wykładni literalnej (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 1079/19).
W ocenie Sądu zatem, przez analogię, powyższe rozważania odnieść należy do kwestii terminu powstania całkowitej niezdolności do pracy i okresu powstania niepełnosprawności. Z orzeczenia orzecznika ZUS z dnia 5 października 2018 r. i następnych orzeczeń przez niego wydanych wynika, że niezdolność do pracy skarżącego powstała przed ukończeniem przez niego 18. roku życia w związku z naruszeniem sprawności organizmu. W art. 16 ust. 3 u.ś.r. mowa jest o niepełnosprawności w sensie ogólnym. Innymi słowy, przesłanka ta dotyczy momentu powstania u wnioskodawcy niepełnosprawności, nie zaś powstania umiarkowanego stopnia niepełnosprawności (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 października 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 237/22).
W niniejszej sprawie organy przyjęły, że na podstawie przedłożonej dokumentacji nie da się ustalić, od kiedy niepełnosprawność skarżącego istnieje, a jedynie można ustalić datę powstania niezdolności do pracy. Zaznaczyć jednak przyjdzie, że rozpoznając sprawę w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego w przypadku, o jakim mowa w art. 16 ust. 3 u.ś.r,, organ administracji nie jest uprawniony do samodzielnego ustalania ani stopnia niepełnosprawności, ani też daty, od której niepełnosprawność istnieje, skoro prawodawca wprost określił, że takie ustalenia określa się w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności.
Zatem to w oparciu o ten dokument organ administracji czyni ustalenia w zakresie stopnia i daty powstania niepełnosprawności. Jest to oczywiste ograniczenie postępowania co do zakresu i sposobu prowadzenia postępowania dowodowego przez organ pomocowy, lecz ma to uzasadnienie w specyfice materii (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 922/22).
W stanie faktycznym niniejszej sprawy stwierdzić przyjdzie, że skarżący nie przedłożył orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, lecz orzeczenie orzecznika ZUS, w którym wskazano czasookres powstania jego niepełnosprawności, które to orzeczenie odpowiada umiarkowanemu stopniowi niepełnosprawności z uwagi na całkowitą niezdolność skarżącego do pracy. Zdaniem Sądu jest to wystarczający dokument do stwierdzenia, że niepełnosprawność skarżącego powstała przed ukończeniem przez niego 21. roku życia. Wskazać także przyjdzie, że warunkiem przyznania renty socjalnej jest m. in. stwierdzenie, że całkowita niezdolność do pracy z powodu naruszenia sprawności organizmu powstała przed ukończeniem 18. roku życia. W efekcie tego, organ administracji publicznej nie jest zmuszony do dokonania samodzielnych ustaleń.
Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ I instancji przyjmie, że niepełnosprawność skarżącego, legitymującego się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, powstała przed ukończeniem przez niego 21. roku życia i przyzna mu wnioskowany zasiłek pielęgnacyjny.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a., na wniosek organu przy braku żądania przeprowadzenia rozprawy ze strony skarżącego.
Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl