Uzasadnienie
Pismem z dnia 18 października 2010 r., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, A. B. zam. Z. [...], [...] P. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. o wszczęcie postępowania w sprawie rozbiórki budynku kaplicy zlokalizowanej w Z. pod numerem [...]. Oświadczyła ona, że obiekt ten został wzniesiony w ramach samowoli budowlanej.
W sprawie zostało podjęte postępowanie a dnia [...] r. przeprowadzono oględziny obiektu. Ustalono, iż zlokalizowany on jest na działkach oznaczonych numerami 1; 2 i 3. Właścicielem działki nr 2 jest A. B., zaś dwóch pozostałych "A" w S. W dalszej części postępowania ustalono, iż obiekt stanowi samowolę budowlaną. Przesłuchani na tę okoliczność świadkowie w przeważającej większości zeznali, że kaplica istniała już w latach siedemdziesiątych, a najprawdopodobniej w 1979 r. została przebudowana. Tylko I. i M. G. (rodzice A. B.) stwierdzili, że kaplica funkcjonuje od lat osiemdziesiątych. Zachowało się również pismo Urzędu Gminy w P. z dnia [...] r. dotyczące zgody na wymianę pokrycia dachu kaplicy w Z. Organ nadzoru budowlanego dokonał również oceny zgodności budynku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy P. Zgodnie z tym planem działki 1 i 2 znajdują się na obszarze oznaczonym między innymi symbolem UKs - kościoły i kaplice.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] PINB w Z. odmówił wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. W jego ocenie należy w sprawie zastosować art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Zgodność inwestycji z planem miejscowym oraz stan uzasadniają legalizację tego obiektu.
Na skutek odwołania A. B. sprawę rozpatrywał [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., który decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił skarżoną decyzję a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie organu odwoławczego przedmiotem postępowania była legalizacja samowoli budowlanej. W jego wyniku nie mogło więc zapaść rozstrzygnięcie odmawiające wydania nakazu rozbiórki. Organ I instancji nie wykazał jednak, iż przesłanki do takiego rozstrzygnięcia nie zaistniały. Niezależnie wskazał na szereg uchybień formalnych popełnionych przez PINB w Z. Podejmując postępowanie organ I instancji dokonał jego oficjalnego wszczęcia a następnie [...] r. przeprowadził oględziny nieruchomości. Następnie postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] nałożył na "A" obowiązek przedłożenia ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego kaplicy.
Ekspertyza stanu technicznego kaplicy została sporządzona przez mgr inż. A. K.. Wynika z niej, że obiekt nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa jego użytkowania. Jednocześnie zawarto w ekspertyzie wyliczenie czynności niezbędnych do podjęcia aby budynek odpowiadał przepisom prawa. Dlatego też decyzją z dnia [...] r. nr [...] PINB zobowiązał "A" do wykonania określonych robót budowlanych, których celem było doprowadzenie budynku kaplicy do stanu zgodnego z prawem
Odwołanie od tej decyzji złożyła A. B. Zaakcentowała w nim w szczególności to, że nie wyraziła zgody na dokonanie jakichkolwiek robót zabezpieczających budynku kaplicy. A jest ona zlokalizowana również na nieruchomości będącej jej własnością.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił decyzję PINB w Z. i sprawę przekazał mu do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu II instancji postępowanie poprzedzające wydanie skarżonego rozstrzygnięcia było obarczone poważnymi uchybieniami. Przede wszystkim organ I instancji nie rozważył, czy w sprawie nie zaistniały przesłanki rozbiórki obiektu budowlanego. Nie ustalono również kto był inwestorem. W ocenie organu odwoławczego zasadne było także wystąpienie do zarządcy drogi, czy kaplica nie powoduje zagrożeń dla ruchu pojazdów. Przedstawionej przez "A" ekspertyzie zarzucił brak ustaleń co do oceny stanu wyrobów zawierających azbest. Nie ustalono wreszcie wszystkich stron postępowania.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji wykonał wszystkie zalecenia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. O postępowaniu zawiadomiono podmioty, które w ocenie PINB w Z. posiadają interes prawny w sprawie. Wystąpiono do zarządcy drogi, który wyraził stanowisko, iż istnienie kaplicy nie zagraża ruchowi drogowemu. Przygotowano wreszcie uzupełniającą ekspertyzę dotyczącą elementów azbestowych kaplicy.
Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego PINB w Z. decyzją z dnia [...] r. nr [...] nałożył po raz kolejny na "A" obowiązek wykonania określonych robót budowlanych. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wskazał zaś, że nie dopatrzył się w sprawie przesłanek do nakazania rozbiórki obiektu. Jego lokalizacja jest bowiem zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a stan techniczny nie powoduje zagrożenia jego użytkowania.
Ponownie na skutek odwołania A. B. sprawę rozpatrywał [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., który decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił skarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ II instancji uznał bowiem, iż w sprawie:
- - nie dokonano ustaleń co do treści miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (w odniesieniu do spornych nieruchomości) w latach 1945-2005,
- - nie ustalono dokładnej daty wybudowania obiektu,
- - nie ustalono, czy istniejący obiekt jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi,
- - nie odniesiono się do braku na obiekcie instalacji odgromowej,
- - nie ustalono, czy obiekt może pomieścić jednocześnie ponad 50 osób, co implikowało by określone obowiązki wynikające z przepisów przeciwpożarowych.
Podejmując postępowanie organ administracji przeprowadził dnia [...] r. kolejne oględziny spornej nieruchomości. Uzyskał również opinie dotyczące braku konieczności zainstalowania na kaplicy instalacji odgromowej. Dokonał oceny zlokalizowania obiektu w stosunku do nieruchomości sąsiednich na podstawie sporządzonej opinii. Następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] nałożył na "A" w S. oraz A. B. obowiązek wykonania w terminie 6 miesięcy od daty otrzymania decyzji zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia będącej przedmiotem postępowania kaplicy do stanu zgodnego z przepisami tj.:
- - przemurowania pękniętej ściany frontowej,
- - wykonania izolacji pionowej fundamentów,
- - montażu rury spustowej na elewacji zachodniej,
- - demontaż płyt acekolowych,
- - montaż instalacji odgromowej.
Po omówieniu przebiegu dotychczasowego postępowania organ administracji szczegółowo uzasadnił swe rozstrzygnięcie. Jako jego podstawę przyjął art. 37 i 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Uznał, iż w związku z tym, że obiekt nie stanowi zagrożenia a jego lokalizacja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego brak przesłanek do wydania nakazu rozbiórki. Uzasadnił również swoje stanowisko, że kaplica spełnia warunki techniczno-budowlane.
Odwołanie od tej decyzji złożyła A. B. podnosząc, iż nałożenie obowiązku wykonania robót budowlanych nastąpiło bez jej zgody oraz że organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r.nr [...] uchylił skarżony akt i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Z. Uznał bowiem, że decyzja nakazująca wykonanie określonych robót budowlanych A. B. stanowi w istocie legalizację samowoli budowlanej. A ta nie może nastąpić bez zgody właścicielki działki, na której znajduje się część obiektu budowlanego. Stanowiło by to bowiem naruszenie art. 21 Konstytucji RP. Uznał, że podstawowe znaczenie ma tu rozstrzygnięcie aspektów prywatnoprawnych związanych z własnością nieruchomości. Zarzucił również organowi I instancji brak krytycznej analizy zebranego materiału dowodowego.
Skargę na tę decyzje do tutejszego Sądu złożyła "A" w S. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego aktu nie zgodziła się z twierdzeniem organu II instancji, że wydanie decyzji nakazującej wykonanie określonych robót budowlanych wymaga zgody A. B. Odpowiadając na skargę organ administracji podtrzymał swoje stanowisko nie przytaczając żadnej nowej argumentacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z nieco innych względów niż w niej podniesione.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.
Wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 poz. 23 ze zm. - w dalszej części uzasadnienia jako "k.p.a.") możliwe jest w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym wydana została zaskarżona decyzja prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Może to mieć miejsce jeśli organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, jeśli wprawdzie zostało ono przeprowadzone ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 518-519).
Z powyższego wynika, iż wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być zatem podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Wykładnia rozszerzająca analizowanego przepisu jest niedopuszczalna.
Biorąc pod uwagę argumentację przedstawioną przez organ II instancji należy uznać, iż przyczyną orzeczenia kasatoryjnego nie były uchybienia w zakresie postępowania dowodowego prowadzonego przez PINB w Z. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zakwestionował tu przede wszystkim wykładnię art. 37 i 40 ustawy Prawo Budowlane z 1974 r. Stwierdził, iż naruszeniem art. 21 Konstytucji było by zastosowanie wspomnianych przepisów w sytuacji, gdy A. B. nie zgadza się na legalizację budynku kaplicy. Zatem problem odmiennego rozumienia zastosowanego przepisu winna znaleźć rozwiązanie w orzeczeniu reformatoryjnym a nie kasatoryjnym. Sąd zwraca uwagę organowi II instancji, że nie jest on powołany do rozstrzygania sporów o charakterze prywatnym pomiędzy właścicielami sąsiednich działek.
W ocenie składu orzekającego prawidłowo w sprawie zastosowano przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229. Samowola, polegająca na budowie kaplicy w Z. bez wątpienia miała miejsce przed 1979 r., przy czym szereg okoliczności wynikających z akt sprawy wskazuje, że obiekt istniał już w latach pięćdziesiątych lub sześćdziesiątych. Zatem odwołując się do treści art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016, poz. 290 ze zm.) należy stosować przepisy "dotychczasowe", czyli wspomnianej ustawy z 1974 r. Warto przytoczyć tu tezę wyroku NSA z dnia 24 listopada 2015 r. (sygn. II OSK 709/14 – wszystkie orzeczenia za www.orzeczenia.nsa.gov.pl), gdzie Sąd stwierdził wyraźnie, że "zgodnie z art. 103 ust. 2 p.b. przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne.
Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Cytowany przepis odnosi się do obiektów budowlanych wykonanych samowolnie, w stosunku do których zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Wszczęcie postępowania administracyjnego polega zaś na prowadzeniu określonych czynności procesowych, w tym np. kontrolnych na nieruchomości". W kontekście powyższego zbędne jest ponadto ustalanie dokładnej daty dokonania samowoli, w sytuacji gdy z akt sprawy wynika niezbicie że miało to miejsce najpóźniej pod koniec lat siedemdziesiątych.
Organ II instancji zarzucił wreszcie PINB w Z. brak krytycznej oceny zebranego materiału dowodowego a zwłaszcza jednej z przedstawionych ekspertyz. Nic nie stało na przeszkodzie, aby takiej analizy dokonał [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w ramach postępowania drugoinstancyjego.
Sąd nie przesądza, czy w rozpatrywanej sprawie winno dojść do orzeczenia kasatoryjnego, czy też nie. Jednakże przytoczona przez organ II instancji argumentacja wskazuje (ze względów podniesionych wyżej), że winno zapaść orzeczenie o charakterze reformatoryjnym.
W ocenie składu orzekającego zasadne jest zbadanie w sprawie występowania przesłanek przewidzianych w art. 37 ust. 1 i 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Pierwszy z tych przepisów wskazuje wyraźnie przesłanki dokonania rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu. Są nimi stan techniczny budynku oraz zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z analizy zebranego przez organ I instancji materiału dowodowego wynika, że ustalenia w tym zakresie zostały poczynione i nie budzą wątpliwości. Skład orzekający zwraca tu uwagę, iż ocena zgodności zamierzenia powinna dotyczyć w pierwszym rzędzie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Trafnie ujął to NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 2014 r. (sygn. OSK 1768/12) stwierdzając, że "możliwość zastosowania właściwego trybu postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej (orzeczenia rozbiórki czy legalizacji), w aspekcie zgodności inwestycji z przepisami planistycznymi, należy odnosić do stanu aktualnego na datę rozstrzygania sprawy przez organ".
W razie stwierdzenia braku przesłanek przewidzianych w art. 37 ust.1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. zasadne było zastosowanie rozwiązania przewidzianego w art. 40 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem "w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami".
Sąd zwraca tu uwagę, iż nakaz wykonania odpowiednich robót wcale nie musi być kierowany do właściciela obiektu. Może być to również inwestor lub zarządca (a w sprawie nie jest sporne, że zarówno inwestorem jak i zarządcą jest "A" w S.). Uzasadnieniem takiej tezy może być choćby wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 maja 2014 r. (sygn. II SA/Łd 96/14), gdzie skład orzekający uznał, że "w zakresie adresata obowiązków, nakładanych w trybie art. 40 p.b. z 1974 r., wskazać należy, iż przepis wspomniany dopuszcza możliwość ich skierowania do inwestora, właściciela lub zarządcy".
W ocenie składu orzekającego w sprawie postępowanie w ramach którego została wydana oceniana obecnie decyzja winno ograniczyć się do badania aspektów publicznoprawnych związanych z kwestią legalności zamierzenia oraz bezpieczeństwa obiektu budowlanego. Spory prywatnoprawne pomiędzy "A" a A. B. mogą zostać rozstrzygnięte na gruncie prawa cywilnego. Skład orzekający zwraca tu organowi odwoławczemu uwagę na wyrok NSA z dnia 18 lutego 2014 r. (sygn. II OSK 2231/12), gdzie Sąd stwierdził wyraźnie, że "brak zgody współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie robót budowlanych przekraczających zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną w ramach postępowania legalizacyjnego, stanowi zagadnienie o charakterze cywilnym i nie ma wpływu na możliwość prowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 37 i 40 p.b. z 1974 r. W tym przypadku możliwe jest dochodzenie ochrony prawnej przez współwłaścicieli na drodze powództwa cywilnego".
Niezależnie od powyższych Sąd pragnie zwrócić uwagę na jeszcze jeden aspekt rozpatrywanej sprawy. Zostało w niej wydanych 5 decyzji organu I instancji. Za każdym razem były one uchylane przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Po każdym uchyleniu PINB w Z. szczegółowo wypełniał wszystkie zalecenia organu II instancji i usuwał uchybienia będące podstawą decyzji kasatoryjnej. Jednak przy każdym kolejnym rozstrzygnięciu organu były wskazywane nowe okoliczności, wcześniej nie sygnalizowane. Nie jest to prawidłowa praktyka z punktu widzenia dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy nie może ograniczać swej roli tylko do wskazywania uchybień, ale powinien czynnie uczestniczyć w załatwieniu sprawy administracyjnej.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności skład orzekający uznaje, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. weźmie pod uwagę poczynione wyżej rozważania Sądu. Jeśli uzna, że zebrany materiał dowodowy pozwala na wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, wyda decyzję bądź utrzymującą w mocy decyzję PINB w Z., bądź orzeknie reformatoryjnie. Jeśli uzna zaś, że sprawie zaistniały przesłanki przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. orzeknie kasatoryjnie, przy czym w uzasadnieniu powinien w sposób jasny i precyzyjny wskazać dlaczego podjął takie rozstrzygnięcie.