Uzasadnienie
Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: ŚWINB) postanowieniem z [...] r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta R. (dalej: PINB) nr [...] z dnia [...] roku (znak: [...]), w sprawie nałożenia na A. P. (dalej: strona) kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, realizowanego na działce nr 1 przy ulicy [...] w S. Postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Po powzięciu anonimowej informacji o prawdopodobnym nielegalnym przystąpieniu do użytkowania ww. budynku, PINB podjął czynności wyjaśniające. W wyniku których ustalił, że Starosta [...] decyzją z [...] r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił stronie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego typu TEBE na działce nr 1 w S. przy ulicy [...] w S. Pismem z 20 lutego 2014 r. strona powiadomiła organ o zamiarze rozpoczęcia robót budowlanych, natomiast nie dokonała zawiadomienia o zakończeniu budowy, ani też nie złożyła wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku.
Dnia [...] r. PINB przeprowadził kontrolę przedmiotowego budynku mieszkalnego. Jak ustalono w jej trakcie, prowadzone roboty wymagały ostatecznego wykończenia zewnętrznego oraz zagospodarowania terenu. Do wykonania pozostały takie roboty, jak: instalacja okładzin schodów zewnętrznych i tarasu, utwardzenie dojazdów oraz dojść do budynku i rozbiórka obiektu przewidzianego na czas budowy. Stwierdzono odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego o charakterze nieistotnym. W dniu kontroli pomieszczenia budynku użytkowane były jako mieszkalne, w pełni umeblowane. W pomieszczeniu łazienki znajdowały się urządzenia sanitarne, przybory kosmetyki codziennego użytku, ręczniki, pralka z umieszczonym wewnątrz praniem. W pomieszczeniu kuchennym były sprzęty kuchenne, artykuły spożywcze. W salonie stolik kawowy, telewizor, stół z krzesłami, krzesełko do karmienia dziecka, komplet wypoczynkowy. W pokoju (wg. projektu pomieszczenie 1.5) znajdowało się łóżko z pościelą, w pomieszczeniu oznaczonym w projekcie jako 1.7 - zabawki, komoda, w pomieszczeniu kotłowni - kocioł na paliwo stałe o mocy 15 kW zasilający instalację c.o. budynku.
Początkowo D. P., uczestnicząca w oględzinach żona strony, twierdziła, że zamieszkuje z rodziną w przedmiotowym budynku od ok. roku. W toku kontroli D. i A. P. oświadczyli, że nie użytkują oni przedmiotowego budynku, aktualnie prowadzone są roboty wykończeniowe w budynku oraz roboty związane z zagospodarowaniem terenu. W budynku przebywają oni jedynie w przypadku wykonywania robót, zdarza im się również brać kąpiel lub nocować w nim.
A. P. zameldowany jest w Z. przy [...], natomiast D. P. zamieszkuje wraz z córką w R. przy ulicy [...].
W dalszym toku postępowania PINB dla miasta R. przeprowadził dowód z przesłuchania świadków, z którego wynika, że D. i A. P. wraz z dziećmi zamieszkują w R. przy ulicy [...], a sporadycznie także w Z. przy [...]. Nie użytkują przedmiotowego budynku mieszkalnego przy ulicy [...] w S. Obecnie wykonują roboty wykończeniowe ww. budynku.
Wskazanym na wstępie postanowieniem nr [...] z dnia [...] roku PINB nałożył na A. P. karę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego realizowanego na działce nr 1 przy ulicy [...] w S. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 57 ust 7 Pr. bud., zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.
W zażaleniu z dnia 31 października 2019 r strona kwestionuje stanowisko PINB jakoby przedmiotowy budynek był użytkowany. Znajdują się w nim meble i rzeczy osobiste, ale to wynika nie z faktu zamieszkiwania w budynku, ale ze sporadycznego nocowania i przebywania w budynku w celu pilnowania mienia i prowadzenia prac wykończeniowych.
ŚWINB utrzymując to postanowienie w mocy wyjaśnia, że nałożenie przez PINB dla miasta R. przedmiotowej kary stanowiło konsekwencję stwierdzenia, że inwestor - A. P., przed przystąpieniem do użytkowania budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr 1 przy ulicy [...] w S., nie dokonał zawiadomienia o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 54 ust 1 Pr. bud. Zważyć bowiem należy, że zgodnie z art 54 ust 1 Pr. bud. do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art 29 ust 1 pkt la i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art 55 i art 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przedmiotowy budynek jako budynek mieszkalny jednorodzinny należało zaliczyć do kategorii I (zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane), w związku z czym prawidłowo ustalono, że zwolniony jest on z obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, a przed przystąpieniem do użytkowania wymagał dokonania zawiadomienia.
Materiał dowodowy zgromadzony przez PINB w toku kontroli przeprowadzonej dnia [...] r., w sposób bezsprzeczny potwierdza, że przedmiotowy budynek jest użytkowany na cele mieszkalne. Na co wskazuje jego wyposażenie, jak również liczne elementy dekoracyjne np. kwiatki w doniczkach, obrazy na ścianach, czy firanki w oknach. Zdaniem organu odwoławczego tego typu wyposażenie nie może zostać uznane za niezbędne do przebywania w budynku w celu wykonywania robót wykończeniowych i sprawowania ochrony nad znajdującym się w nim mieniem. Co więcej, w toku kontroli stwierdzono, że budynku wykonywane są codzienne czynności, charakterystyczne dla prowadzenia gospodarstwa domowego, takie jak przygotowywanie posiłków, czy pranie.
Powyższe oznacza, że inwestor, pomimo niezawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, przystąpił do użytkowania przedmiotowego budynku, co z kolei jest równoznaczne z tym, że w sprawie wystąpiła przesłanka do zastosowania dyspozycji przepisu art. 57 ust. 7 Pr. bud. i tym samym nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Podsumowując, tutejszy organ wskazuje, że nałożenie w przedmiotowej sprawie przez organ I instancji kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego jest w pełni zasadne.
Zgodnie z art 57 ust 7 zd. 2 Pr. bud. do kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Wedle przepisu art 59f ust. 1 Pr. bud. (w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art 59a ust 2) wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s) (która zgodnie z art 59f ust 2 Pr. bud. wynosi 500 zł., współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Wymierzając karę w przedmiotowej sprawie należało obliczyć iloczyn następujących wartości liczbowych: 5000 (dziesięciokrotność stawki opłaty- s), 2 (k) oraz 1 (w). Dokonując powyższego obliczenia organ ustalił, że wysokość kary w przedmiotowym postępowaniu powinna wynosić 10 000 zł., zatem wysokość kary nałożonej przez organ I instancji jest w pełni prawidłowa.
W końcowej części uzasadnienia organ informuje stronę, że zgodnie z art 59g ust 5 w zw. z art 57 ust 7 Pr. bud. do kar z tytułu nielegalnego użytkowania stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, w tym art. 67a § 1 tego aktu. Zgodnie z tym przepisem, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, organ może: odroczyć termin płatności podatku lub rozłożyć zapłatę podatku na raty; odroczyć lub rozłożyć na raty albo umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną.
W skardze z 6 marca 2020 r. strona (dalej: skarżący) podnosi zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 57 ust. 7 Pr. bud. poprzez błędne przyjęcie, że przystąpił on do nielegalnego użytkowania budynku. Z tym wiąże zarzuty procesowe, dotyczące naruszenia art. 7, 8, 11 i 107 § 3 k.p.a. oraz 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w swoim postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, aniżeli w niej wskazane.
Postępowanie w przedmiotowej sprawie, dotyczącej nałożenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego było prowadzone na podstawie przepisów art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186, dalej: pr. bud.) w zw. z art. 54 i art. 59f ust. 1 tej ustawy.
Przepis art. 57 ust. 7 stanowił: W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.
Nie budzi wątpliwości to, że skarżący przystąpił do użytkowania budowanego od [...] r. domu mieszkalnego z naruszeniem art. 54 pr. bud., zgodnie z którym można to uczynić po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. W tym przypadku organ nadzoru budowlanego w ogóle nie został powiadomiony o przystąpieniu do użytkowania.
Po stwierdzeniu tej okoliczności, a więc przystąpienia do użytkowania bez zawiadomienia, właściwy organ był uprawniony do podjęcia postępowania zmierzającego do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu.
W ocenie Sądu, ustalenie stanu faktycznego odpowiadającego hipotezie normy zawartej w art. 57 ust. 7 pr. bud. nie uprawnia jeszcze organu nadzoru budowlanego do przejścia na etap orzekania w sprawie kary oraz jej wysokości.
Samo nałożenie kary powinno przebiegać z uwzględnieniem przepisów materialnoprawnych zawartych w DZIALE IVA Kodeksu postępowania administracyjnego "Administracyjne kary pieniężne", które, w myśl art. 189a § 1 znajdują zastosowanie w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu. Przepisy te mają charakter lex generalis, odnoszą się do kar regulowanych przepisami odrębnymi (wobec k.p.a.), o ile nie zostaną wyłączone na mocy postanowień 198a § 2 lub § 3.
Art. 198a § 2 stanowi: W przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:
- 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,
- 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,
- 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,
- 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,
- 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,
- 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej
- - przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się.
Wobec tego, o ile w przepisach Prawa budowlanego odnośnie kar za przystąpienie do nielegalnego użytkowania, materie wskazane w pkt. 1-6 byłby regulowane, to przepisy Działu IV k.p.a. nie znajdą zastosowania.
W szczególności, co przyjdzie zauważyć, w art. 189f k.p.a. została uregulowana instytucja odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, która w przepisach Prawa budowlanego, a więc w przepisach odrębnych, o których mowa 198a § 2 k.p.a., nie jest regulowana.
Przepis art. 189f k.pa. przewiduje obligatoryjne odstąpienie w drodze decyzji (§ 1) oraz odstąpienie fakultatywne, kończące się pouczeniem (§ 2 i § 3).
Analiza literalnego brzmienia art. 189f implikuje wniosek, w świetle którego ustawodawca przewidział trzy odrębne podstawy obligatoryjnego odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej aktualizujące się w następujących sytuacjach:
1/ gdy waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa;
2/ gdy za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna;
3/ gdy strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.
Natomiast odstąpienie fakultatywne następuje w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej może wyznaczyć termin do przedstawienia dowodów, o których mowa w art. 189f § 2 pkt 1–2, a strona – we właściwym trybie – przedstawi dowody potwierdzające usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia. Jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia organ odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu (§ 3).
Zważywszy ma materialnoprawny charakter postanowień 189f k.p.a., organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie w sprawie nałożenia kary z powodu samowolnego przystąpienia do użytkowania, powinien w jego trakcie dokonać ustaleń w zakresie przesłanek odstąpienia od nałożenia kary. Nie ma przy tym znaczenia to, że kara określona w art. 57 ust. 7 pr. bud. jest karą bezwzględnie oznaczoną. Sąd podziela stanowisko wyrażane w literaturze przedmiotu, zgodnie z którym do kar pieniężnych bezwzględnie oznaczonych znajduje zastosowanie instytucja odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej z art. 189f, w odróżnieniu np. od dyrektyw wymiaru kary z art. 189d (możliwej do zastosowania jedynie w przypadku kar względnie oznaczonych) (tak L. Staniszewska, Administracyjne kary pieniężne, s. 140; A,Cebera, J. G. Firlus, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, WKP 2019, teza 2).
W konsekwencji, ustalenie stanu prawnego i faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie istotnych dla sprawy okoliczności (faktów prawotwórczych) jest warunkiem prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego w rozpatrywanej sprawie administracyjnej. Zdaniem Sądu, poczynienie ustaleń niepełnych bądź też niepoczynienie ich w ogóle, tak jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie, przesądza o wadliwości prowadzonego postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Ustalenia organów obu instancji ograniczyły się jedynie do kwestii przystąpienia przez skarżącego do samowolnego użytkowania budynku w kontekście art. 57 ust. 7 pr. bud. oraz przesłanek określenia wysokości kary z art. 59f ust. 1 pr. bud.
W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. postawił uchylić zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające go postanowienie organu I instancji jako obarczone analogicznymi wadami.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z uzasadnienia, przy czym Sąd nie przesądza o zaistnieniu podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary za samowolne przystąpienie do użytkowania budynku przez skarżącego. Wskazuje jedynie na to, że w toku postępowania zmierzającego do podjęcia orzeczenia w przedmiocie kary z art. 57 ust. 7 pr. bud., konieczne jest wyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności określonych w art. 189f k.p.a. i dopiero po tym będzie możliwe przystąpienie do wydania aktu kończącego postępowanie.