Uzasadnienie
Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej - k.p.a.), art. 129 ust. 5 pkt 3 w związku z art. 124, 128 ust. 4, art. 130, art. 132 ust. 1a i 6 oraz art. 133 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 65 z późn. zm. – dalej u.g.n.), art. 35 i 36 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 – dalej u.z.t.w.n.),
- 1) ustalił odszkodowanie w kwocie 141,50 zł z tytułu zmniejszenia się wartości nieruchomości oznaczonej aktualnie jako działka nr 1 obręb B. (nr arch. 2, obręb B.), spowodowane ograniczeniem prawa własności - w stosunku do udziału 1/2 we współwłasności nieruchomości;
- 2) przyznał na rzecz M. B. odszkodowanie w wyżej wymienionej kwocie - odpowiadające jej udziałowi 1/2 we współwłasności nieruchomości;
- 3) zobowiązał "A." S.A. - jako następcę prawnego podmiotu, który uzyskał zezwolenie, do wypłaty jednorazowo odszkodowania określonego - w pkt 2, na rzecz M. B. W uzasadnieniu wskazano m. in., że przedmiotowa nieruchomość objęta została decyzją z dnia [...] r. Prezydenta Miasta G., zezwalającą "B." w G. na wejście w teren m. in. działki o arch. nr 2, celem przeprowadzenia linii 110 kV R.-S., w trybie przepisów art. 35 i 36 u.z.t.w.n. Do dnia złożenia wniosku o odszkodowanie w 2016 r. nie zostało ono ustalone. Ograniczeniu w korzystaniu z nieruchomości podlegał fragment działki nr arch. 2, obecnie znajdujący się w granicach działki nr 1, obręb B. Przedmiotowa działka stanowiła współwłasność E. B. i M. B. Organ uznając, że zaistniały przesłanki warunkujące ustalenie odszkodowania z tytułu ograniczenia korzystania z przedmiotowej nieruchomości, przyjął jako dowód w sprawie operat szacunkowy, sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego, który potwierdził też jego aktualność. Biegły fragment gruntu, będący przedmiotem prawa własności, trwale wyłączony z produkcji (pod słupem o powierzchni 27,04 m2) wycenił na kwotę 134 zł, a czasowo wyłączony z produkcji (w celu prawidłowego funkcjonowania oraz niezbędnych prac remontowo-konserwacyjnych o powierzchni 150 m2) - na kwotę 149 zł. Operat został oceniony jako sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami, jest spójny i logiczny.
Skarżąca poprzez pełnomocnika złożyła odwołanie od ww. decyzji. Podniesiono, że nie sposób zgodzić się z decyzją Prezydenta Miasta G. i jej uzasadnieniem w zakresie ustalonej wysokości odszkodowania w oparciu o operat biegłego rzeczoznawcy majątkowego, jak i zaprzeczeniem przez "A.", by istniała strefa ochronna dla linii 110 kV relacji R.-S. Przyjąć należy szerokość minimalną pasa ochronnego linii wysokiego napięcia 14,5 metra na długości 70 metrów w każdą stronę, co daje łączną powierzchnię 2030 m2. Winno to być brane pod uwagę, gdyż powoduje trwałe wyłączenie gruntu z rynku obrotu nieruchomościami. Grunt ten stał się na tym obszarze bezużyteczny, a przedsiębiorstwo "A." S.A. czerpie z tego tytułu olbrzymie zyski. Powyższe również winno mieć odzwierciedlenie nawet w przypadku potraktowania przedmiotowej działki jako roli, gdyż stan faktyczny wyłącza całą tą powierzchnię z uprawy, mając dodatkowo na uwadze względy bezpieczeństwa i higieny pracy.
Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż prawidłowo uwzględniono w wycenie przeznaczenie nieruchomości wynikające z planu zagospodarowania przestrzennego z [...] r., zgodnie z którym przedmiotowa działka położona była na terenie oznaczonym symbolem N9 RP - rolnictwo. Stosownie bowiem do treści art. 130 u.g.n. w przypadku wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu, jego wysokość ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw. Organ I instancji prawidłowo ustalił odszkodowanie. Autor operatu wskazał, że poza gruntem trwale zajętym pod słup energetyczny nie zaszła zmiana warunków korzystania z nieruchomości, ani zmiana jej przydatności użytkowej. Nie wystąpiło też trwałe ograniczenie sposobu korzystania z niej. W przypadku ewentualnej konieczności zajęcia całości lub części terenu pod linią, w celu przeprowadzenia niezbędnych napraw, remontów lub konserwacji, właścicielowi przysługiwać będzie stosowne odszkodowanie na podstawie art. 124 ust. 6 i ust. 4 w związku z art. 128 ust. 4 u.g.n.
Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie w oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy jego sporządzeniu doszło do naruszenia prawa, albo zawiera on ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe, co nie ma miejsca.
Skarżąca wniosła poprzez pełnomocnika skargę na ww. decyzję i zarzuciła:
- 1) naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie wyczerpującego i wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy, w sposób nieuwzględniający ani interesu społecznego, ani interesu skarżącej, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji Prezydenta Miasta G., a nadto poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, ograniczając się do przytoczenia przepisów prawa i wniosku, że opinia biegłego może być wykorzystana do celu, dla którego dowód został przeprowadzony oraz poprzez oparcie się na opinii biegłego, pomimo braku zgromadzenia wyczerpującego materiału dowodowego, co przełożyło się na ustalenie w sposób nieprawidłowy wartości odszkodowania, gdyż biegły nie uwzględnił długości linii napowietrznej a także strefy ochronnej, która wynika z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1982 r. w sprawie szczegółowych zasad ochrony przed elektromagnetycznym promieniowaniem niejonizującym szkodliwym dla ludzi i środowiska (Dz. U. z 1980 r., Nr 25, poz. 101 ze zm.);
- 2) naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, w której wskazano, iż pod pojęciem słusznego odszkodowania należy rozumieć odszkodowanie sprawiedliwe, czyli ekwiwalentne, co stanowi o tym, iż operat szacunkowy, jako zasadniczy materiał, który daje podstawę do ustalenia odszkodowania winien być sporządzony rzetelnie.
Mając na uwadze powyższe imieniem skarżącej wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego na rzecz skarżącej, według norm przepisanych. Podtrzymano również argumentację z odwołania.
SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 – dalej p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego.
Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.
Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.).
Jak ustalono, na nieruchomości skarżącej posadowiono linę energetyczną 110 kV, czyli linię wysokiego napięcia. Kwestie oddziaływania tego rodzaju inwestycji na otoczenie regulowało m. in. ww. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1982 r. w sprawie szczegółowych zasad ochrony przed elektromagnetycznym promieniowaniem niejonizującym szkodliwym dla ludzi i środowiska. Następnie obowiązywało archiwalne już rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 11 sierpnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad ochrony przed promieniowaniem szkodliwym dla ludzi i środowiska, dopuszczalnych poziomów promieniowania, jakie mogą występować w środowisku, oraz wymagań obowiązujących przy wykonywaniu pomiarów kontrolnych promieniowania (Dz. U. z 1998 r., Nr 107, poz. 676 ze zm.). Obowiązywało również rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r., Nr 192, poz. 1883), uchylone z dniem 1 stycznia 2020 r. Obecnie te kwestie reguluje rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz 2448).
Wskazano tam m. in., że dopuszczalne poziomy podane w tabeli określono do oceny oddziaływania pól elektromagnetycznych emitowanych podczas użytkowania stałych sieci elektroenergetycznych i radiokomunikacyjnych.
Szkodliwość pól elektromagnetycznych skłania wiec prawodawcę do ograniczania ich oddziaływania na otoczenie. Poziom i zakres oddziaływania zależy przy tym od różnych parametrów.
Tymczasem Wojewoda pisze, że "Stwierdzenie istnienia ewentualnej strefy ochronnej linii energetycznej (oraz jej zakresu) byłoby, w ocenie biegłego, możliwe jedynie po ustaleniu częstotliwości elektroenergetycznego promieniowania niejonizującego (czego w toku postępowania nie udało się uczynić) (...)" (s. 2 decyzji). Jednocześnie dalej organ wskazuje, że obecny użytkownik nieruchomości prowadzi na terenie znajdującym się bezpośrednio pod linią energetyczną uprawy, co świadczyć ma – zdaniem Wojewody – o braku takiego promieniowania (trudno dociec skąd taki wniosek).
Są to twierdzenia organu pozbawione logiki. Prowadzenie upraw na tym terenie, według zaskarżonej decyzji, ma być wyznacznikiem braku promieniowania pochodzącego z linii energetycznej, choć nieco wcześniej Wojewoda pisał, że nie udało się ustalić elektroenergetycznego promieniowania niejonizującego. Winien organ zatem zdecydować się, czy promieniowania nie ma, czy nie udało się go ustalić, gdyż są to różne kwestie. Jeśli organ miał wątpliwości w tym zakresie, należało w pierwszej kolejności uzyskać opinię biegłego.
Pomimo tych wadliwych ustaleń uznano tak symboliczną, niewielką kwotę za adekwatną wobec naruszenia prawa własności, w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej przez firmę energetyczną.
Powyższe niespójne ustalenia czynią co najmniej przedwczesnym wniosek Wojewody, że poza gruntem trwale zajętym pod słup energetyczny nie zaszła zmiana warunków korzystania z nieruchomości, zmiana jej przydatności użytkowej, ani też trwałe ograniczenie sposobu korzystania z tej nieruchomości.
Sąd nie może przy tym dokonywać ustaleń za organy, a jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Możliwości dowodowe sądu administracyjnego są bardzo ograniczone (art. 106 §3 p.p.s.a.).
Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu.
Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu.
Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757).
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Należy uwzględnić powyższe kwestie i w sposób należyty uzasadnić wydane decyzje. Wątpliwości co do zakresu ograniczenia prawa własności należy – wobec powyższych błędnych ustaleń – rozstrzygnąć w razie potrzeby (przy braku innej miarodajnej dokumentacji), poprzez uzyskanie opinii biegłego, posiadającego wiedzę na temat oddziaływania ww. obiektów na otoczenie.
W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (497 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Sąd, pomimo wniosku, nie przyznał zwrotu kosztów zastępstwa procesowego dla pełnomocnika uczestnika z uwagi na brak podstawy prawnej.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.