Uzasadnienie
W dniu 23 maja 2022 r. do Burmistrza Miasta i Gminy K. wpłynął wniosek obecnie skarżącej R. Sp. z o.o. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW wraz z infrastrukturą techniczną zlokalizowaną na części działki o nr ewid. 1, obręb R., w gminie K. Po przeprowadzeniu postępowania, organ I instancji decyzją z dnia 15 lipca 2022 r. odmówił ustalenia wnioskowanego sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że planowana inwestycja nie spełnia warunków z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: Dz. U. z 2023 r., poz. 977), zwanej dalej u.p.z.p., w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, ponieważ w obszarze analizowanym żadna zabudowa nie występuje.
Na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji, przytoczył m.in. przepisy art. 4 ust. 1 i 2, art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a także art. 2 pkt 13 i 22 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (obecnie: Dz. U. z 2023 r., poz. 1436), zwanej dalej u.o.z.e. W jego ocenie elektrownia fotowoltaiczna mieści się w pojęciu instalacji odnawialnego źródła energii, jednakże nie stanowi to automatycznie podstawy do uznania, iż w sprawie powinien zostać zastosowany wyjątek z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Powołując się na wybrane orzeczenia sądów administracyjnych, organ odwoławczy wskazał, że planowana inwestycja jest inwestycją produkcyjną. Z uwagi na jej wielkość i zaplanowaną moc instalacji wytwarzającej energię elektryczną wynoszącą do 1,0 MW - nie można uznać, iż realizacja tej inwestycji nie spowoduje zmiany dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu i nie zmieni jego funkcji.
Organ I instancji słusznie zatem przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z uwzględnieniem wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Ze sporządzonej w sprawie analizy wynika, iż inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W prawidłowo wyznaczonym przez organ I instancji obszarze analizowanym nie stwierdzono jakiekolwiek zabudowy. W obszarze tym nie występuje zabudowa produkcyjna. Po przeanalizowaniu dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w tym mapy zasadniczej, organ odwoławczy przychylił się do stanowiska organu I instancji. W jego ocenie nie można uznać, żeby planowana zabudowa produkcyjna (farma fotowoltaiczna do 1,0 MW) wpisywała się w ład przestrzelmy zastany na obszarze analizowanym.
W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie:
- 1) art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na podstawie wadliwego ustalenia normy prawnej i odrzucenia jednoznacznego językowego jej brzmienia;
- 2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak samodzielnego, wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego;
- 3) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie sprawy w sposób nie budzący zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej w związku z wydaniem decyzji sprzecznej z powszechną praktyką rozstrzygania spraw w przedmiotowym stanie faktycznym oraz nieuwzględnienie i nieustosunkowanie się do interesów wnioskodawcy i właściciela nieruchomości objętej postępowaniem;
- 4) art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia i uargumentowania zasadności przesłanek, którymi kierował się organ w sprawie, a poprzestanie na cytowaniu orzeczeń, przede wszystkim z jednej linii orzeczniczej, nie zwracając uwagi na aktualność powoływanych w tych orzeczeniach przepisów;
- 5) art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez błędne ich zastosowanie, pomimo, że planowane przedsięwzięcie jako instalacja odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ppkt a) u.o.z.e. zwolniona jest z obowiązku spełnienia wymogów w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.;
Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Ewentualnie, na wypadek nieuznania przez Sąd, że naruszenie prawa miało charakter rażący, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o stwierdzenie nieważności poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżąca wniosła ponadto o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W obszernym uzasadnieniu skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych przez siebie zarzutów. W szczególności zaakcentowała bezwzględny charakter wyłączenia stosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. wynikający z art. 61 ust. 3 tej ustawy w zw. z art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Powołała się przy tym na stanowisko prezentowane w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Jak wynika ze stanowiska stron niniejszego postępowania, zasadniczy spór w sprawie dotyczy dwóch kwestii. Po pierwsze, czy planowana przez skarżącą inwestycja stanowi instalację odnawialnego źródła energii, o której mowa w art. 2 pkt 13 u.o.z.e., a po drugie wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którym przepisów ust. 1 pkt 1 i pkt 2 tego artykułu nie stosuje się m.in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e.
Na wstępie wskazać wypadnie, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych występowały w tej kwestii dwa rozbieżne stanowiska. Jedno z nich opierało się na literalnej, gramatycznej wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p., drugie na wykładni systemowej. Zgodnie z pierwszym, przedsięwzięcie polegające na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej, stanowi instalację odnawialnego źródła energii. Tego typu uznanie rodzi dalsze konsekwencje w postaci braku konieczności weryfikacji, czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Zgodnie z drugim stanowiskiem, art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie funkcjonuje i nie pozostaje w tym akcie prawnym wyłącznie w relacji do art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. Na gruncie u.p.z.p. przepis ten pozostaje także w relacjach z innymi regulacjami - nie mniej istotnymi niż ww. przepisy, w tym z art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., wedle których ustawa określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań, a w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury.
Powyższa rozbieżność wydaje się obecnie nieaktualna. W ostatnim bowiem czasie orzecznictwo sądów administracyjnych w sposób niemalże jednolity opowiada się za pierwszym ze wskazanych wyżej poglądów, tj. przyjęciem, że przedsięwzięcie polegające na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, stanowi instalację odnawialnego źródła energii, o której mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a tym samym przy ustalaniu warunków zabudowy dla takiego przedsięwzięcia brak jest konieczności weryfikacji, czy spełnia ono przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.
Skład obecnie orzekający również opowiada się za takim stanowiskiem. Zatem przypomnieć przyjdzie najistotniejsze argumenty na jego poparcie.
Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest więc ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Z tego względu wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W myśl jednak art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się m.in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e.
Zgodnie z tym ostatnim przepisem instalacją odnawialnego źródła energii jest m.in. instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii. Z kolei według art. 2 pkt 22 u.o.z.e. odnawialne źródło energii to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące m.in. energię promieniowania słonecznego.
W świetle powyższego nie powinno budzić wątpliwości, że projektowana inwestycja polegająca na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 1 MW wraz z infrastrukturą techniczną stanowi instalację odnawialnego źródła energii. Z kolei rozumienie pojęcia "urządzeń infrastruktury technicznej", na gruncie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., w ocenie Sądu powinno uwzględniać rozwój w energetyce odnawialnych źródeł energii. Dlatego też przy dokonywaniu wykładni pojęcia "urządzenie elektryczne", jako urządzenie infrastruktury technicznej, na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. konieczne jest zastosowanie wykładni funkcjonalnej i dynamicznej, uwzględniającej: po pierwsze cel, jakiemu ma służyć odwołanie się w tym przepisie do tego pojęcia; po drugie uwzględniającej, że następuje ewolucja techniczna i technologiczna urządzeń elektrycznych i coraz większy procent energii jest wytwarzany ze źródeł odnawialnych.
W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych, w tym tut. Sądu, przeważa stanowisko, że treść art. 61 ust. 3 u.p.z.p przesądza, iż warunków określonych w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się m. in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 1 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 159/23; z dnia 17 stycznia 2023 r., II OSK 2706/22; z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 2249/22; z dnia 3 listopada 2022 r., II OSK 2130/22; z dnia 12 października 2022 r., II OSK 1482/21). Podkreśla się przy tym, że jednoznaczne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie daje podstaw do wprowadzania ograniczeń w jego zastosowaniu wynikających m.in. z mocy czy innych parametrów jakimi ma się charakteryzować lokalizowana instalacja odnawialnego źródła energii (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2022 r., II OSK 1276/21).
Podsumowując powyższe wywody stwierdzić przyjdzie, że interpretacja art. 61 ust. 3 u.p.z.p. powinna opierać się na zastosowaniu reguł wykładni językowej wobec jednoznacznego i jasnego brzmienia tego przepisu. Wykładnia systemowa z odwołaniem się do treści art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW nie może mieć miejsca, skoro brzmienie przepisu nie budzi wątpliwości. Jak podkreśla się w aktualnym orzecznictwie, wprawdzie wskazane regulacje zawarte są w tej samej ustawie, jednakże z uwagi na prawny charakter decyzji o warunkach zabudowy, jak i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nieprawidłowe jest dążenie do ich systemowego powiązania. Instytucje te zostały uregulowane odrębnie, w sposób kompletny.
Brak jest uzasadnionych podstaw, by w drodze wykładni rozszerzającej przepisy prawne regulujące w sposób kompletny wydawanie decyzji o warunkach zabudowy były uzupełniane innymi przepisami u.p.z.p. nie odnoszącymi się do tej kwestii.
Dodać wypadnie, że NSA w wyroku z dnia 12 października 2022 r., II OSK 1482/21, wskazał także, że nowelizację art. 61 ust. 3 u.p.z.p. trzeba postrzegać systemowo jako realizację celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych. Jednym z celów tej dyrektywy, który został uprzednio również wyrażony w Dyrektywach 2009/28/EC oraz 2001/77/EC, jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii. Wdrożenie technologii fotowoltaiki słonecznej oraz energii słonecznej termicznej daje szanse przynoszenia obywatelom i przedsiębiorstwom korzyści, tak w zakresie ochrony klimatu, jak i korzyści ekonomiczne. Wykorzystanie energii słonecznej, w połączeniu z efektywnością energetyczną, stanowi sposób na ochronę obywateli i przedsiębiorców przed zmiennością cen paliw kopalnych. Te wartości w pełni uzasadniały odejście przez ustawodawcę od badania przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.
W konkluzji stwierdzić należy, że lokalizacja farmy fotowoltaicznej dokonywana na podstawie przepisów u.p.z.p. niezależnie od jej mocy i kwalifikacji inwestycji jako zabudowy przemysłowej, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p, nie wymaga oceny spełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1) oraz dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2).
Wobec powyższego za zasadne należało uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zamierzenie dotyczy budowy instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e., a to z kolei musiało prowadzić do uchylenia kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi.
Prowadząc ponownie postępowanie organy wezmą pod uwagę dokonaną w niniejszym orzeczeniu ocenę prawną (art. 153 p.p.s.a.) i zgodnie z nią rozpoznają wniosek skarżącej o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a. – na wniosek organu i przy braku żądania przez pozostałe strony przeprowadzenia rozprawy.
Dodać jeszcze wypadnie, że powołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl