Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (PINB) decyzją z dnia 3 lutego 2021 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. w związku z art. 49b ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz.1333 ze zm., w skrócie PrBud.) nakazał M. T. (dalej "inwestor" lub "skarżący") dokonanie rozbiórki zbiornika na nieczystości ciekłe usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości M..
W uzasadnieniu organ podał, że w związku z pismem mieszkańców M. go przeprowadził oględziny, które wykazały, że działka nr [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, budynkiem gospodarczym, budynkiem garażowym oraz zbiornikiem na nieczystości ciekłe. Wyjaśnił przy tym, że sprawa budowy budynków na tej działce podlegała odrębnemu rozpatrzeniu.
Organ wskazał, że nieczystości ciekłe z użytkowanego budynku mieszkalnego (którego dotyczyło odrębne postępowanie) są odprowadzane do zbiornika na nieczystości ciekłe z PCV o pojemności 1000 l. Na podstawie pomiarów w terenie oraz w oparciu o mapę do celów projektowych ustalono, że zbiornik jest usytuowany 1,30 m od okna budynku mieszkalnego, 2,5m do granicy z działką [...] oraz 13,0 m od zbiornika wody pitnej usytuowanego na tej działce. Wg oświadczenia inwestora zbiornik na nieczystości ciekłe powstał około 5 lat wcześniej, przy czym nie okazano podstawy prawnej jego budowy.
Organ wyjaśnił także, że wskazany zbiornik był przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia 13 grudnia 2016 r. nr [...]. W decyzji tej zobowiązano inwestora do uszczelnienia lub wymiany przedmiotowego zbiornika. Zbiornik powstał przy tym w 2016 r. i był przeznaczony do zbierania ścieków z budynku zaplecza budowy na okres budowy budynku mieszkalnego na dz. nr [...], wobec którego nie podjęto żadnych działań inwestycyjnych oraz nie wykonano projektowanego wcześniej przyłącza do kanalizacji sanitarnej znajdującej się w pasie drogi gminnej.
Organ odnotował także, że w dniu 10 czerwca 2019 r. inwestor dokonał zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego, który wcześniej pełnił funkcję zaplecza budowy na budynek mieszkalny jednorodzinny, a Starosta Powiatowy w Z. przyjął to zgłoszenie bez wniesienia sprzeciwu. Wyjaśnił przy tym organ, że według załączonego do zgłoszenia projektu zagospodarowania działki nr [...] ścieki z budynku będą odprowadzane do istniejącego zbiornika na nieczystości ciekłe, który powstał przy zapleczu budowy.
Ponadto po przeanalizowaniu nadesłanych przez Starostę Z. akt sprawy nr [...], dotyczącej wycofanego pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, a także sprawy nr [...], dotyczącej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego oraz sprawy nr [...], dotyczącej zgłoszenia zmiany sposobu użytkowana budynku gospodarczego na budynek mieszkalny organ ustali, że inwestor nie uzyskał podstawy prawnej na budowę zbiornika. Zatem stanowi ona samowolę budowlaną, która narusza budowlane warunki techniczne.
Organ zaakcentował jednocześnie, że legalizacja jest możliwa wyłącznie w sytuacji, gdy budowa jest zgodna z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. W związku z tym odniósł się do wymagań dotyczących bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe, uregulowanych przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r, w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (obecnie t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm. dalej Rozporządzenie). Wskazał przy tym, że zgodnie z § 31 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia odległość zbiorników do gromadzenia nieczystości od studni dostarczającej wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, niewymagającej, zgodnie z przepisami dotyczącymi ochrony ujęć i źródeł wodnych, ustanowienia strefy ochronnej, powinna wynosić - licząc od osi studni - co najmniej 15 m. Tymczasem pokrywa zbiornika jest usytuowana w odległości 13,0 m. od zbiornika wody pitnej na dz. [...], zatem bez wymaganych wskazanym powyżej rozporządzeniem 15 metrów.
W konsekwencji organ stwierdził, że lokalizacja zbiornika narusza przepisy techniczno-budowlane w zakresie minimalnych odległości od zbiornika na wodę pitną, co wyklucza możliwość przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego.
Inwestor nie zgodził się z powyższą decyzją i wniósł od niej odwołanie, wyrażając niezadowolenie z podjętego rozstrzygnięcia. Wskazał w nim, że zbiornik był już przedmiotem badania przez PINB. Podniósł także, że przyłącze do kanalizacji sanitarnej znajdującej się w pasie drogi gminnej jest obecnie objęte realizacją, czego PINB nie zbadał.
Odwołanie nie przyniosło jednak oczekiwanego przez inwestora skutku, gdyż zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 3 listopada 2021 r. nr WINB-WOA.7721.136.2021.MG/AG wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 51 ust. 7 w związku z art. 50 ust. 1 oraz art. 83 ust. 2 PrBud Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (ŚWINB) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania oraz rozstrzygnięcie wydane przez PINB, a ponadto przybliżył jego podstawę normatywną.
ŚWINB wskazał, że przedmiotem postępowania jest zbiornik na nieczystości ciekłe o pojemności 1000 l, usytuowany w odległości 1,30 m od okna budynku na tej samej działce, 2,5 m od granicy z działką sąsiednią oraz 13,0 m od zbiornika wody pitnej. Obiekt ten powstał w 2016 r., wraz z budynkiem gospodarczym, jako zaplecze dla realizowanej inwestycji - budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w miejscowości M., na działce numer [...], realizowanej na podstawie decyzji Starosty Z. numer [...] z dnia 18 sierpnia 2015 r. Z akt sprawy wynika przy tym, że sporny obiekt, jako urządzenie budowlane dla budynku gospodarczego, stanowiącego zaplecze budowy budynku mieszkalnego, powstał po uzyskaniu przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę tego budynku mieszkalnego.
Zatem powstał legalnie. Co więcej, w obrocie prawnym pozostaje prawomocna i ostateczna decyzja PINB numer [...] z dnia 31 października 2016 roku, w której dokonano kwalifikacji przedmiotowego budynku gospodarczego wraz z szambem jako zaplecza budowy, w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 24 PrBud przesądzając tym samym o legalności jego posadowienia jako obiektu tymczasowego na czas realizacji inwestycji związanej z budową budynku mieszkalnego.
Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowy zbiornik na nieczystości ciekłe nie spełnia obecnie funkcji zaplecza budowy, a służy jako zbiornik na nieczystości ciekłe dla budynku mieszkalnego (wcześniej pełniącego funkcję budynku gospodarczego), zlokalizowanego na tej działce. Potwierdza to dokonane przez inwestora zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu z gospodarczego na mieszkalny. Oświadczeniem tym, dokonanym dnia 10 czerwca 2019 roku, inwestor wskazał, że zmieniła się funkcja obiektu, określonego wcześniej jako zaplecze budowy. Przedmiotowe zgłoszenie, jak i fakt wykorzystywania obiektu, będącego wcześniej budynkiem gospodarczym z szambem, stanowiącym zaplecze budowy, jako budynku mieszkalnego, z którego nieczystości ciekłe odprowadzane są do szamba, niewątpliwie i bezsprzecznie przesądza, iż "odpadła" funkcja tego obiektu - tj. służebna względem prowadzonego procesu inwestycyjnego.
W konsekwencji zmieniła się jego kwalifikacja prawna - z obiektu stanowiącego zaplecze budowy (art. 29 ust. 1 pkt 24 PrBud.) na urządzenie budowlane (art. 3 pkt 9 PrBud). Bezsprzecznie doszło zatem do zmiany funkcji szamba, co wynika z działań podjętych przez Inwestora, zmierzających do zmiany sposobu użytkowania tymczasowego obiektu gospodarczego na budynek mieszkalny i zalegalizowania go w tej funkcji. Jednocześnie wobec przedmiotowego zbiornika na nieczystości ciekłe nie sposób prowadzić postępowania naprawczego, gdyż jest on niezgodny z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, na co zasadnie wskazał PINB. Sporny zbiornik usytuowany jest bowiem w odległości 1,30 m od okna budynku na tej samej działce, 2,5 m od granicy z działką sąsiednią oraz 13,0 m od zbiornika wody pitnej. Zgodnie zaś z § 36 Rozporządzenia, określającym wymagane odległości zbiorników na nieczystości ciekłe od innych obiektów, odległość zbiornika na nieczystości ciekłe, w zabudowie jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacji indywidualnej, powinna wynosić co najmniej 2 m od granicy działki sąsiedniej i minimum 5 m od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Posadowienie spornego szamba bez wątpienia narusza zatem te wymagane prawem minimalne odległości - w zakresie odległości od okien.
Zdaniem ŚWINB z uwagi na niedającą się usunąć niezgodność lokalizacji spornego szamba z przepisami warunków technicznych zasadnym było nałożenie obowiązku jego rozbiórki.
W skardze na powyższą decyzję inwestor zarzucił nieprawidłowe zastosowanie art. 49b ust. 1 PrBud oraz niesprecyzowanych przez organ przepisów Rozporządzenia poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że sporny zbiornik jest położony w odległości 1,30 m od okna budynku oraz poprzez nakazanie jego rozbiórki podczas gdy na etapie wydawania decyzji możliwe było zastosowanie innej sankcji pozwalającej na doprowadzenie stanu faktycznego do wymogów prawnych.
W uzasadnieniu skargi inwestor wskazał na zmianę stanu faktycznego polegającą na usunięciu otworu okiennego, przez co na dzień wydania decyzji odległość od zbiornika na nieczystości do najbliższego otworu okiennego wynosiła powyżej 5 metrów. Skarżący inwestor zaakcentował przy tym, że organ nie poczynił żadnych ustaleń pomimo, że od ostatniej wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 8 września 2020 r. upłynęło rok i dwa miesiące.
W związku z podniesionymi zarzutami skarżący domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji.
W piśmie z dnia 20 lipca 2022 r. skarżący wniósł o odroczenie rozprawy. Nadto wskazał na podpięcie domu do sieci kanalizacyjnej, a w konsekwencji zmianę statusu prawnego uprzedniego urządzenia zbiornika na nieczystości na zbiornik na wodę deszczową.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019r., poz. 2325, t.j. ze zm.) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Przeprowadzone w powyższym zakresie badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga okazała się skuteczna.
Wydanie decyzji administracyjnej powinno zostać poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten wynika w szczególności z art. 7 k.p.a. Przepis ten nakłada na organ administracji obowiązek zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i stosowania norm prawa materialnego. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego i często uniemożliwia prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Na mocy art. 77 § 1 k.p.a. na organie administracji publicznej ciąży obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia w danej sprawie całego materiału dowodowego.
Nie może być uznana za zgodną z prawem decyzja administracyjna wydana bez wyjaśnienia okoliczności istotnych z punktu widzenia przepisów mających w sprawie zastosowanie. Zdaniem Sądu sytuacja taka występuje w niniejszej sprawie. Organy odwoławczy przed wydaniem decyzji nie ustalił bowiem aktualnego stanu faktycznego dotyczącego przedmiotowego zbiornika bezodpływowego oraz budynku posadowionego na tej samej działce należącego do skarżącego. ŚWINB oparł się wyłącznie na materiale dowodowym zebranym przez organ I instancji i ustalił stan faktyczny dotyczący przedmiotowego zbiornika oraz budynku w oparciu o protokół z oględzin przeprowadzonych w dniu 8 września 2020 r. O ile w postępowaniu odwoławczym prowadzący je organ II instancji nie jest zobligowany przeprowadzać ponownego postępowania dowodowego, to jednak nie zwalnia go to z obowiązku aktualizacji poczynionych ustaleń. Obowiązek ten jest aktualny zwłaszcza w sytuacji, w której od daty wydania decyzji przez organ I instancji upłynął dłuższy czas.
Podstawą wydania decyzji przez organ odwoławczy powinien przy tym nie stan faktyczny aktualny w dacie orzekania przez organ I instancji lecz stan faktyczny aktualny w dacie wydawania decyzji przez organ odwoławczy. Jednak w realiach rozpoznawanej sprawy wymóg nie został spełniony.
W odwołaniu wniesionym w dniu 23 lutego 2021 r. inwestor zasygnalizował, że trwa realizacja przyłącza do kanalizacji sanitarnej. Jakkolwiek stwierdzenie to było bardzo ogólnikowe, to jednak skoro zaskarżona decyzja została wydana po ponad 8 miesiącach od daty odwołania obowiązkiem organ odwoławczego było wyjaśnienie podniesionych przez skarżącego okoliczności. Tymczasem jak wynika z akt sprawy organ odwoławczy po tym jak w dniu 16 marca 2021 r. wpłynęło do niego, przekazane przez PINB odwołanie wraz aktami sprawy ograniczył się do uzupełnienia akt sprawy o akta sprawy zakończonej decyzją PINB z 13 grudnia 2016 r. nr [...], zapoznania się z treścią decyzji PINB z 11 sierpnia 2021 r. nr [...] dotyczącej budynku mieszkalnego oraz do kilkakrotnego przedłużenia terminu załatwienia sprawy.
Jednocześnie ŚWINB zaniechał zawiadomienia inwestora o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Nie można przy tym wykluczyć, że takie zawiadomienie poprzez zasygnalizowanie inwestorowi, że postępowanie odwoławcze zbliża się ku końcowi, dałoby mu możliwości podniesienia twierdzeń dotyczących zmian stanu faktycznego w zakresie, w jakim taka zmiana wpływać może na spełnienie wymogów wynikających ze wskazanych powyżej przepisów Rozporządzenia. Jest to szczególnie istotne w kontekście podniesionych przez inwestora w skardze twierdzeń dotyczących likwidacji okna, którego odległość względem przedmiotowego zbiornika wykluczać miała możliwość jego legalizacji.
Nie sposób nie zauważyć, że organ I instancji wykluczył z góry możliwość legalizacji przedmiotowego zbiornika wskazując na niezgodność z Rozporządzeniem jego odległości od zbiornika wody pitnej na działce nr [...], podnosząc, że wynosi ona 13 zamiast wymaganych 15 m. Tymczasem organ odwoławczy choć przywołał wymóg dotyczący zachowania wspomnianych 15 metrów od zbiornika wody pitnej, to jednak uwagę skupił na tym, że posadowienie przedmiotowego zbiornika narusza wymagane prawem minimalne odległości w zakresie odległości od okien (5 metrów). Wynika stąd, że choć ŚWINB podzielił stanowisko organu I instancji o istnieniu przeszkód do legalizacji przedmiotowego zbiornika, to jednak powiązał to z naruszeniem innego wymaganego przez Rozporządzenie parametru dotyczącego jego położenia. Tymczasem jak twierdzi skarżący niezgodność dotycząca właśnie tego parametru została usunięta przed wydaniem decyzji ŚWINB.
O tym, czy taka sytuacja faktycznie zaistniała powinno rozstrzygnąć uzupełniające postępowanie dowodowe, którego ŚWINB w tym akurat zakresie nie przeprowadził. W konsekwencji organ ten przedwcześnie wykluczył możliwość legalizacji przedmiotowego zbiornika ze względu na niezachowanie wymogu odległości tego zbiornika od okna w budynku mieszkalnym znajdującym się na tej samej działce. Ponadto organy obu instancji nie wzięły pod uwagę okoliczności dotyczących realizowanego przyłącza do kanalizacji sanitarnej znajdującej się w pasie drogowym i nie poczyniły w tym zakresie wystarczających ustaleń.
Ze względu na niewyjaśnienie przedstawionych powyżej okoliczności zdaniem Sądu stwierdzić należy, że organ odwoławczy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Wskazane zaś powyżej niedostatki uzasadnienia decyzji świadczą o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. Wszystkie te naruszenie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto zważywszy na braki dotyczące postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w dotychczasowym toku postępowania, w ocenie Sądu, organy przedwcześnie zdecydowały o nałożeniu na skarżącego obowiązku rozbiórki przedmiotowego zbiornika, a tym samym naruszyły art. 49b ust. 1 Rozporządzenia.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.
O kosztach postępowania obejmujących wpis sądowy w kwocie 500 zł rozstrzygnięto na podstawie art. 200 oraz 205 p.p.s.a.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Prowadząc ponownie postępowanie organ w pierwszej kolejności ustali, czy w związku z realizacją przyłącza budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] do kanalizacji sanitarnej znajdującej się w pasie drogowym sporny zbiornik w dalszym ciągu pełni funkcję zbiornika na nieczystości, czy też jak twierdzi skarżący jest już obecnie zbiornikiem wyłącznie na wody opadowe. Ponadto organ ustali, czy w budynku skarżącego faktycznie doszło do likwidacji okna, którego dotychczasowe położenie względem spornego zbiornika stanowić miało przeszkodę do jego legalizacji. Poczynione ustalenia organ odniesie do wymogów Rozporządzenia w celu ponownego rozstrzygnięcia, czy ze względu na sprzeczność z normami z niego wynikającymi wykluczona jest możliwość legalizacji przedmiotowego zbiornika.