Uzasadnienie
Pismem z 17 marca 2022 r. R. P. (dalej jako: skarżący), reprezentowany przez pełnomocnika, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 7 lutego 2022 r. nr SKO.4103.176.2021, w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:
Działając na wniosek skarżącego Burmistrz Miasta P. wszczął w dniu 20 października 2021 r. postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jedenastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce o nr ewid. [...], obr. [...] położonej w gminie P. Decyzją z dnia 19 listopada 2021 r. nr [...], organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla w/w zamierzenia inwestycyjnego wskazując, że przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, że projektowana zabudowa posiada odmienną formę zagospodarowania od zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym. W granicach analizowanego obszaru nie występują tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, których zagospodarowanie obejmowałoby obszar w odległości większej niż 215 m od granicy pasa drogowego.
Po rozpoznaniu odwołania skarżącego organ odwoławczy zaskarżoną decyzją utrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Podkreślił przy tym, że dla wydania decyzji pozytywnej niezbędne jest łączne spełnienie przesłanek wymienionych w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. 2022 poz. 503, dalej jako: "u.p.z.p."). Brak spełnienia chociażby jednej z nich oznacza, że niemożliwe jest wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. W rozpatrywanej sprawie organ ustalił, że nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., albowiem w analizowanym obszarze znajduje się jedynie zabudowa zagrodowa, podczas gdy inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę 11 budynków mieszkalnych jednorodzinnych.
W skardze pełnomocnik skarżącego zarzucił organom naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wadliwe przyjęcie, że w sprawie nie został spełniony warunek zasady dobrego sąsiedztwa, podczas gdy na analizowanym obszarze znajdują się działki, zabudowane budynkami mieszkalnymi, co umożliwia określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Ponadto pełnomocnik skarżącego wskazał, że organy naruszyły także art. 32 Konstytucji RP i zasadę równości wobec prawa, odmawiając w zaskarżonej sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy w analogicznym stanie faktycznym i prawnym taka decyzja została wydana. Pełnomocnik zarzucił również, że organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy. Podniósł też zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez zbyt wąskie zakreślenie analizowanego obszaru w kontekście ustalenia zasad dobrego sąsiedztwa i w konsekwencji pozbawienie inwestora możliwości wykorzystania jego nieruchomości zgodnie z zaplanowanym zamierzeniem inwestycyjnym.
W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i ewentualnie decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa prawnego.
W odpowiedzi na skargę organ w całości podtrzymał twierdzenia i wnioski zawarte w treści zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym (art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 P.p.s.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest decyzja, którą odmówiono ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, obejmującej realizację 11 budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Dla terenu objętego planowaną inwestycją brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym, zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
- 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
- 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
- a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
- b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
- c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., dla ustalenia warunków zabudowy musi istnieć przynajmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej zabudowana w sposób umożliwiający określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją.
Jak wskazał WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 7 lipca 2022 r., sygn. akt: II SA/Go 153/22: "celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej." W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się przy tym jednak, że zasady dobrego sąsiedztwa: "nie można utożsamiać z bezwzględnym obowiązkiem kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, lecz z dostosowaniem nowej zabudowy do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju - przy uwzględnieniu wymogów ładu przestrzennego" (tak WSA w Gdańsku w wyroku z 20 lipca 2022 r., sygn. akt: II SA/Gd 179/22).
W celu dokonania weryfikacji spełnienia przesłanki, opisanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., powinna zostać sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno-urbanistyczną. W pierwszej kolejności powinien zostać wyznaczony obszar objęty analizą, a następnie muszą zostać ustalone cechy zabudowy na tym obszarze istniejącej, a w konsekwencji, także cechy zabudowy nowo projektowanej. Obszar ten wyznaczany jest na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (stan prawny z dnia składania wniosku: Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588, dalej jako: "Rozporządzenie"). Zgodnie z § 3 ust. 2 Rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.
W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji wyznaczył obszar analizowany w oparciu o przepisy wyżej wskazanego Rozporządzenia i ustalił, że w obszarze tym występuje zabudowa zagrodowa, na którą składają się zabudowania gospodarcze służące prowadzeniu gospodarstw rolnych oraz towarzyszące im budynki mieszkalne. Ustalenia te stanowiły bezpośrednią przyczynę wydania decyzji odmownej, albowiem planowane przez skarżącego zamierzenie inwestycyjne miało obejmować realizację zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, co, zdaniem organów, jest nie do pogodzenia z występującą w obszarze analizowanym zabudową zagrodową.
W ocenie Sądu ustalenia organów co do wielkości analizowanego obszaru są prawidłowe. Obszar ten został wyznaczony zgodnie z przepisami Rozporządzenia, a istniejąca na nim zabudowa nie była zabudową na tyle specyficzną, aby uzasadniać zwiększenie obszaru analizowanego (por. wyrok WSA w Gdańsku z 20 lipca 2022 r., sygn. akt: II SA/Gd 19/22). Zasadą jest wyznaczanie granic obszaru analizowanego w ramach przewidzianych rozporządzeniem. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, niedopuszczalne jest dowolne poszerzanie analizowanego obszaru, po to tylko, aby doprowadzić do spełnienia oczekiwań inwestora poprzez znalezienie zabudowy podobnej, umożliwiającej wydanie decyzji pozytywnej. Na to zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 grudnia 2021 r., sygn. akt: II OSK 2550/21 wskazując, że ewentualne zwiększenie obszaru analizowanego musi mieć urbanistyczne uzasadnienie, związane chociażby ze specyfiką danego terenu, rzadkim rozmieszczeniem występującej tam zabudowy, bądź zabudową o wysokiej specyfice.
Za niedopuszczalne natomiast uznano zwiększanie obszaru analizowanego po to, aby doszukać się funkcji zbliżonej do tej, objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Powyższą ocenę tut. Sąd podzielił, podkreślając w ślad za organami, że w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw do poszerzenia analizowanego obszaru.
Sąd podzielił również zawartą w treści zaskarżonej decyzji konkluzję, że występująca w analizowanym obszarze zabudowa zagrodowa powoduje, iż nie da się zgodnie z zasadą kontynuacji funkcji, uznać za zabudowę tożsamą, zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Z powodu braku definicji legalnej zabudowy zagrodowej w ramach przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dla ustalenia znaczenia tego pojęcia konieczne jest posłużenie się przepisami odrębnymi. Zabudowa zagrodowa, zgodnie z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j.: Dz. U. 2022, poz. 1225 z późn. zm.), obejmuje w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Mimo, że na terenie objętym zabudową zagrodową występują również obiekty tożsame z obiektami, znajdującymi się na terenie zabudowy jednorodzinnej (budynki mieszkalne, gospodarcze, garaż itp.), to jednak ze względu na specyficzną funkcję zabudowy zagrodowej należy uznać, że stanowi ona inny, szczególny rodzaj zabudowy, odróżniający ją od zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, a tym samym zabudowa jednorodzinna (mieszkalna) nie może być jej kontynuacją (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lipca 2014 r., sygn. akt: II OSK 316/13).
Przemawia za tym również przywołany przez organy argument dotyczący powiązania zabudowy zagrodowej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, a więc z szeregiem potencjalnych uciążliwości i immisji, związanych chociażby z użytkowaniem maszyn rolniczych czy też hodowlą zwierząt inwentarskich. Konieczność zapewnienia bezpiecznych warunków mieszkaniowych, jak również zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, środowiskowymi, powodują, że zabudowa mieszkaniowa powinna być realizowana w odpowiedniej odległości od obiektów bezpośrednio związanych z produkcją rolną.
Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że organy orzekające zasadnie odmówiły ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, albowiem nie została spełniona jedna z obligatoryjnych przesłanek, warunkujących wydanie decyzji pozytywnej – wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - zasada kontynuacji funkcji. Zaskarżona decyzja zapadła w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w ramach którego ustalono stan faktyczny sprawy.
Podkreślenia wymaga przy tym, że w ramach sądowoadministracyjnej kontroli zaskarżonej decyzji, nie było rolą sądu ani dokonywanie ustaleń faktycznych w zastępstwie organów, ani ocena zgromadzonego przez te organy materiału dowodowego, ale kontrola, czy organy orzekające w sprawie nie naruszyły przepisów prawa materialnego oraz norm postępowania administracyjnego. W konsekwencji przeprowadzenia kontroli w powyższym zakresie Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zatem zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. W związku z tym, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.
Powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl