Uzasadnienie
Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej – organ odwoławczy, Wojewódzki Inspektor) decyzją z dnia 17 marca 2023 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2021 r. poz. 2351 z późn. zm. – dalej u.p.b.), po rozpoznaniu odwołania M. S. oraz L. i K. W. (dalej – Skarżący), uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej – organ I instancji, Powiatowy Inspektor) z dnia 20 grudnia 2021 r. nr [...] (znak [...]), którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie zgodności realizacji inwestycji pn: Budowa urządzeń infrastruktury technicznej dla ul. [...] i[...]. w[...]. (drogi wewnętrzne ze zjazdami i parkingami) działki nr geod.[...], [...] ar.[...];[...], [...], [...], [...] i [...] ar. 59 obręb [...] oraz sieci kanalizacji deszczowej - działki nr geod. [...] ar.[...]; [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] ar. [...] obręb C. przy ul. [...] i ul. [...] z zatwierdzonym projektem i wydanym pozwoleniem na budowę przez Starostę [...] nr [...] z dnia 9 maja 2016 r. uchylonej decyzją Starosty[...] z dnia 13 lutego 2020 znak [...] oraz decyzji Starosty [...] z dnia 11 lutego 2021 r. nr [...]
Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Powiatowy Inspektor decyzją z dnia [...] nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zgodności realizacji wspomnianej inwestycji pn: Budowa urządzeń infrastruktury technicznej dla ul.[...] i [...] w C. (drogi wewnętrzne ze zjazdami i parkingami) oraz sieci kanalizacji deszczowej z zatwierdzonym projektem i wydanym pozwoleniem na budowę.
W odwołaniu z dnia 5 stycznia 2022 r. M. S. zakwestionował decyzję organu I instancji wnosząc o jej uchylenie, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W jego motywach stanął na stanowisku, że wbrew twierdzeniu Powiatowego Inspektora, obowiązek sporządzenia dokumentacji dotyczącej budowy drogi wewnętrznej i zjazdów należy do właściciela nieruchomości, a nie podmiotów korzystających z prawa służebności. Zanegował pogląd, jakoby wykonanie zjazdów z posesji nie wymagało pozwolenia na budowę. Ponadto w jego opinii, organ I instancji nie przeprowadził własnych ustaleń, co do prawidłowości wykonania sieci gazowej poprzestając jedynie na przyjęciu oświadczenia w tym zakresie operatora tej sieci.
Skarżący zwrócił również uwagę na zaniechanie organu I instancji w kwestii nie przeprowadzenia jakichkolwiek czynności dotyczących zgłoszenia o dewastacji drogi przez firmę C. Również w odwołaniu z dnia 8 stycznia 2022 r. wniesionym przez L. i K. W. zawarto żądanie wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Wskazano w nim na nieprawidłowości w pracach związanych z budową drogi wewnętrznej.
Wojewódzki Inspektor decyzją z dnia 17 marca 2023 r. uchylił decyzję organu I instancji oraz przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności przedstawiono przebieg postępowania, a następnie przywołano przepisy znajdujące zastosowanie w sprawie. W dalszej części organ odwoławczy dostrzegł, że stan faktyczny sprawy uległ zmianie. Mianowicie decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia 9 maja 2016 r. – na podstawie której wykonano roboty związane z budową drogi wewnętrznej i kanalizacji deszczowej – została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Starosty [...] z dnia 11 lutego 2021 r. nr [...] którą wydano w postępowaniu wznowieniowym.
Natomiast Powiatowy Inspektor wcześniej, bo decyzją z dnia 17 kwietnia 2020 r. nr [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie części inwestycji w zakresie: sieci kanalizacji deszczowej położonej w C. przy ul. [...] i ul.[...], na działkach o nr geod. [...]k.m.[...];[...], [...], [...], [...], [...],[...] i [...] obręb [...]. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że budowa zjazdów z poszczególnych posesji na drogę wewnętrzną nie została oceniona przez Powiatowego Inspektora w zakresie zgodności ich budowy z przepisami, gdyż organ ten uznał, iż takie roboty budowlane nie podlegają reglamentacji u.p.b.
W tej sytuacji Wojewódzki Inspektor stanął na stanowisku, że organ I instancji niezasadnie umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie, albowiem w ustalonym stanie faktycznym zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50 – art. 51 u.p.b. w odniesieniu do budowy drogi na działce nr [...] w C. W zakresie natomiast postępowania dotyczącego budowy kanalizacji deszczowej na wspomnianej działce zauważono, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja Powiatowego Inspektora z dnia 17 kwietnia 2020 r. nr [...] którą udzielono pozwolenia na użytkowanie tej części inwestycji. Oznacza to, jak zaznaczył organ odwoławczy, że do czasu uchylenia jej mocy obowiązującej nie jest możliwie wszczęcie i prowadzenie postępowania naprawczego w zakresie nią objętym. Zaznaczono jednak, że Powiatowy Inspektor winien podjąć działania zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego wspomnianej decyzji.
Według Wojewódzkiego Inspektora, ponownie rozpoznając sprawę należy również ustalić, czy budowa przedmiotowej drogi wewnętrznej obejmuje także połączenia pomiędzy jezdnią tej drogi a każdą z nieruchomości sąsiednich, czy też roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach sąsiednich w stosunku do działki nr [...] mające na celu ich połączenie z jezdnią, nie stanowią przedmiotowej inwestycji i wykonywane są przez właścicieli poszczególnych działek. Niezależnie od tego organ odwoławczy wskazał na potrzebę dokonania oceny, czy roboty budowlane, nawet jeżeli nie podlegają reglamentacji przepisów u.p.b., wykonane zostały w sposób zgodny z przepisami i nie powodują naruszenia warunków technicznych.
Konkludując organ odwoławczy stwierdził, że zastosował art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ zakres okoliczności jakie należy wyjaśnić jest na tyle duży, iż nie można zastosować art. 136 k.p.a. bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Ponadto uzasadnił to koniecznością wszczęcia procedury naprawczej w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem.
W sprzeciwie z dnia 4 kwietnia 2023 r., skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Gmina C. – reprezentowana przez Miejski Zarząd Gospodarki Komunalnej w K. – wniosła o uchylenie decyzji Wojewódzkiego Inspektora i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez uznanie, iż w niniejszej sprawie decyzja Powiatowego Inspektora została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co miało uzasadniać uchylenie decyzji organu I instancji.
W motywach sprzeciwu wskazano, że organ I instancji zgromadził pełny materiał dowodowy, który uzasadniał umorzenie postępowania w niniejszej sprawie. Mianowicie potwierdzono, że proces budowlany odbywał się w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany oraz uzyskane pozwolenia budowalne, a roboty budowlane zostały wykonane przed uchyleniem pozwolenia na budowę oraz są zgodne ze sztuką budowlaną i obowiązującymi normami. Podkreślono również, iż pozwolenia na budowę zostało uchylone jedynie w zakresie budowy drogi i nie obejmowało budowy kanalizacji deszczowej. Stwierdzono ponadto, że decyzja o dopuszczeniu inwestycji do użytkowania jest potwierdzeniem jej legalności, a tym samym nie może być objęta procedurą naprawczą. Gmina C. stanęła także na stanowisku, iż utwardzenie terenu na działce [...] miało charakter niesamoistny, albowiem związane było z posadowieniem w gruncie kanalizacji deszczowej, a następnie przywróceniem terenu do stanu sprzed prowadzenia robót budowlanych. Dlatego też działka nr [...] nie jest drogą ani obiektem liniowym w rozumieniu u.p.b.
W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że w myśl art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.) sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Sąd podkreśla, że zarówno doktryna, jak i orzecznictwo są zgodne, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu I instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę merytorycznie.
Ponadto już z kolejności przepisów, zawartych w art. 138 k.p.a. wynika, że zasadą winno być rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy co do istoty, czyli albo utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji (jeśli jest ona w ocenie organu odwoławczego prawidłowa) lub uchylenie tej decyzji i załatwienie sprawy merytorycznie. Rozstrzygnięcie kasatoryjne z art. 138 § 2 k.p.a. jest zatem wyjątkiem od zasady załatwienia sprawy przez organy administracji publicznej. Wyjątek ten jest możliwy do zastosowania wyłącznie przy zaistnieniu ustawowych przesłanek (zob. wyroki NSA: z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2958/14, Lex nr 2142416; z dnia 20 października 2016 r. sygn. akt II OSK 65/15, Lex nr 2177618).
Rozstrzygnięcie powyższej kwestii wymaga odniesienia się do treści art. 138 § 2 k.p.a. W świetle tego przepisu organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dla wykładni art. 138 § 2 k.p.a. istotne znaczenie ma art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Analiza norm procesowych wynikających z powyższych przepisów k.p.a. prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy może skorzystać z wynikającego z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienia do skasowania decyzji organu I instancji tylko w sytuacji, w której organ ten, stosując środki wskazane w art. 136 § 1 k.p.a., nie będzie mógł we własnym zakresie naprawić wad postępowania pierwszoinstancyjnego co do wyjaśnienia "zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".
Jak wskazuje się w orzecznictwie, sądowa ocena decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpatrzenia sprzeciwu nie jest oceną przesądzającą o meritum sprawy. Sąd bada jedynie, czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 25 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 43/19, Lex nr 2627240).
Badając kwestię zasadności wydania przez Kolegium decyzji kasacyjnej podnieść przyjdzie, że wskazano w niej przede wszystkim na istotne zmiany w stanie faktycznym sprawy związane z wyeliminowaniem z obrotu prawnego pozwolenia na budowę, które stanowiło postawę dla prowadzonych prac budowlanych. Ponadto wskazano na niedostatki dowodowe postępowania pierwszoinstancyjnego dotyczące zjazdów z posesji bezpośrednio graniczących z działka nr [...]. Zdaniem organu odwoławczego, wobec uchylenia w postępowaniu wznowieniowym decyzji Starosty [...] z dnia 9 lutego 2016 r. nr [...] i odmową wydania pozwolenia na budowę dla niniejszej inwestycji, Powiatowy Inspektor winien wszcząć postępowanie naprawcze w trybie art. 50 – art. 51 u.p.b. w stosunku do drogi wewnętrznej, a w stosunku do kanalizacji deszczowej po uprzednim usunięciu z obrotu prawnego decyzji o dopuszczeniu jej do użytkowania.
Ponadto organ odwoławczy wskazał na konieczność ustalenia, czy sporne zjazdy były elementem inwestycji objętej nieobowiązującym już pozwoleniem na budowę, a także czy wykonane zostały zgodnie z przepisami i nie powodują naruszenia warunków technicznych.
Mając to na uwadze trzeba wskazać, że stosownie do treści art. 105 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sprawa administracyjna jest przy tym bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (zob. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 967/05, Lex nr 201507). Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza zatem, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę merytorycznie poprzez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Skutki umorzenia postępowania polegają na tym, że toczącego się prawidłowo postępowania od czasu zaistnienia przyczyn określonych w ustawie procesowej, nie prowadzi się dalej i kończy się bez osiągnięcia celu, dla którego postępowanie zostało wszczęte.
Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony, lecz wywiera skutek procesowy wobec braku przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt II GSK 1096/12, Lex nr 1218383).
Przedmiotem niniejszego postępowania pierwotnie było zweryfikowanie zgodności prowadzonych robót budowlanych m.in. na terenie działki nr [...], z decyzją Starosty [...] nr [...]z dnia 9 maja 2016 r. Decyzją tą udzielono pozwolenia na budowę urządzeń infrastruktury technicznej m.in. dla ul. [...] w C. (drogi wewnętrzne ze zjazdami i parkingami) oraz sieci kanalizacji deszczowej oraz zatwierdzono projekt budowlany. Rozstrzygnięcie to w trybie wznowieniowym zostało decyzją Starosty [...] z dnia 11 lutego 2021 r. nr [...] uchylone w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielonego pozwolenia na budowę dróg wewnętrznych ze zjazdami publicznymi i parkingami, jak również na budowę kanalizacji deszczowej m.in. na działce nr[...], a ponadto odmówiono nią wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego dla powyższej części inwestycji. W tym miejscu należy zatem podkreślić, że Gmina C. myli się twierdząc, że wskazana decyzja Starosty [...] nie odnosi się do budowy kanalizacji deszczowej, a tym samym jest ona w pełni legalna.
W toku postępowania pierwszoinstancyjnego stan faktyczny sprawy uległ jednak zmianie. Nastąpiło to wskutek wspomnianego uchylenia w części pozwolenia na budowę, na podstawie którego realizowana była kwestionowana inwestycja. Miało to istotne znaczenie dla podstaw prawnych prowadzonego postępowania. Otóż w takim przypadku odpadła możliwość kontroli zgodności inwestycji z pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym. Natomiast zaistniały przesłanki dla wdrożenia procedury naprawczej, o której mowa w art. 50 – art. 51 u.p.b. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych: "Wybudowanie budynku na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, które następnie straciło swoją ważność, może stanowić "inny przypadek" w rozumieniu art. 50 ust. 1 p.b., różny od budowy bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 p.b.). W tych tzw. "innych przypadkach" legalizacja wykonanych już robót budowlanych następuje w trybie art. 51 p.b.
Tryb ten polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby zrealizowane roboty budowlane (obiekt budowlany), w przypadkach wskazanych w art. 50 p.b., doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który na skutek różnych zdarzeń, w tym od niego zupełnie niezależnych, znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego" (wyrok NSA z dnia 23 października 2018 r. sygn. akt II OSK 629/17, Lex nr 3074909). Tymczasem okoliczność ta nie została wzięta pod uwagę pomimo tego, że organ I instancji miał wiedzę w tej kwestii.
Odnosząc się natomiast do twierdzenia Gminy, że przedsięwzięcie w części zostało dopuszczone do użytkowania przez Powiatowego Inspektora, tj. kanalizacji sanitarnej, zwrócić należy uwagę, że Wojewódzki Inspektor dostrzegając ten fakt nakazał wdrożenie procedury naprawczej wyłącznie w odniesieniu do budowy drogi wewnętrznej. Niemniej jednak organ odwoławczy stoi na stanowisku, że takiej procedurze winna być poddana również kanalizacja deszczowa poprowadzona w działce nr [...] jednak po uprzednim wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o dopuszczeniu jej do użytkowania. Dlatego też wskazał organowi I instancji, aby ten przedsięwziął działania do tego zmierzające, gdyż inwestycja ta nie znajduje oparcia w obowiązującym pozwoleniu na budowę.
Zgodzić się ponadto należy z organem odwoławczym, że Powiatowy Inspektor nie dokonał ustaleń dotyczących samych zjazdów z posesji graniczących z działką nr [...] co do tego, czy były one częścią przedsięwzięcia dla którego wydano uchylone pozwolenie na budowę. Brak jest również jakichkolwiek rozważań co do tego, czy wykonane zjazdy pozostają w zgodzie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225).
Przyjąć więc należy, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co również wyklucza możliwość przeprowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a.
Podsumowując, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasatoryjną nie naruszył przesłanek ustawowych z art. 138 § 2 k.p.a. Po pierwsze, organ ten wskazał kierunek dalszego postępowania, w tym na konieczne do ustalenia okoliczności. Po drugie, wykazał, że istota sprawy w najważniejszym zakresie nie została wyjaśniona. Po trzecie, nie przesądził w żaden sposób o treści ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, zauważając uchybienia nie dające się konwalidować na etapie odwoławczym.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw.
Zgodnie natomiast z art. 64d § 1 p.p.s.a. sąd rozpoznał sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym.