Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 5 lipca 2021 r. obecnie skarżąca – D.T., zwróciła się do Prezydenta Miasta S. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci K.F. oraz W.F. na okres zasiłkowy 2021/2022.
Po rozpoznaniu tego wniosku, informacją z dnia 7 lipca 2021 r., organ poinformował skarżącą o przyznaniu jej prawa do świadczenia wychowawczego na ww. dzieci od 1 lipca 2021 r. do 31 maja 2022 r.
W dniu 21 lipca 2021 r. do organu wpłynął wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego za miesiąc czerwiec 2021 r. na ww. dzieci wraz z formularzem wniosku o jego przyznanie. W uzasadnieniu wskazano, iż niedotrzymanie terminu jest konsekwencją trwającej pandemii. Jednocześnie skarżąca wyjaśniła, że od marca 2021 r. jej rodzina borykała się z COVID-19 i komplikacjami po chorobie. Opisała przebieg choroby u członków rodziny podkreślając, iż leczenie córki nie zostało jeszcze zakończone. Zdaniem skarżącej nie była ona świadoma, że wniosek złożyła z uchybieniem terminu i dopiero w dniu 17 lipca 2021 r. zapoznała się z informacją o przyznaniu jej prawa do świadczenia od lipca 2021 r.
Postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2021 r. organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego z dnia 21 lipca 2021 r. W uzasadnieniu wskazał, że informacją z dnia 7 lipca 2021 r. skarżąca uzyskała już prawo do świadczenia wychowawczego od 1 czerwca 2021 r. do 31 maja 2022 r. Nadto organ odmówił przywrócenia terminu do przyznania świadczenia, gdyż prośbę taką wnosi się w ciągu 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminu, a w przypadku skarżącej nie ciążył na niej obowiązek złożenia wniosku, a dobrowolność.
Od powyższego rozstrzygnięcia skarżąca wniosła zażalenie. Wskazała, iż zgodnie z zaskarżonym postanowieniem uzyskała prawo do świadczenia wychowawczego od 1 czerwca 2021 r., tymczasem z informacji o przyznaniu świadczenia z dnia 7 lipca 2021 r. wynika, iż zostało jej ono przyznane od 1 lipca 2021 r. W związku z powstałą rozbieżnością zwróciła się o wskazanie początkowego okresu przyznania świadczenia. Podkreśliła, iż spełniła wszelkie warunki do przywrócenia jej terminu do przyznania świadczenia za miesiąc czerwiec 2021 r. Nadmieniła, że niezrozumiałe jest dla niej twierdzenie organu, iż nie ciążył na niej obowiązek złożenia wniosku, a dobrowolność.
Postanowieniem z dnia 8 września 2021 r. organ I instancji sprostował swoje postanowienie z dnia 18 sierpnia 2021 r. w zakresie wskazania daty przyznania świadczenia od 1 lipca 2021 r. do 31 maja 2022 r.
Postanowieniem z dnia 22 października 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach uchyliło zaskarżone postanowienie w całości. W uzasadnieniu wskazano, że ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie wprowadza obligatoryjnego terminu, w którym należy złożyć wniosek o świadczenie wychowawcze, niemniej od daty złożenia wniosku zależy okres, na jaki świadczenie może zostać przyznane. Zdaniem Kolegium organ I instancji słusznie przyznał skarżącej świadczenie od lipca 2021 r., tj. od miesiąca złożenia wniosku. Wskazano, że brak jest możliwości przywrócenia terminu o przyznanie świadczenia wychowawczego, gdyż uprawnienie do jego otrzymania może zostać ukształtowane wyłącznie do momentu upływu terminu, a jego niezachowanie skutkuje brakiem możliwości ubiegania się o jego przyznanie wstecz. Materialny charakter terminu oznacza, zdaniem Kolegium, że nie podlega on przywróceniu, a w przypadku skarżącej upływ terminu do przyznania świadczenia za miesiąc czerwiec 2021 r. powinien skutkować wydaniem przez organ I instancji decyzji o odmowie przyznania świadczenia za ten okres, a nie postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania.
W dalszej kolejności, decyzją z dnia 1 grudnia 2021 r. organ I instancji odmówił skarżącej przyznania świadczenia wychowawczego za okres od 1 do 30 czerwca 2021 r. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (obecnie: Dz. U. z 2022, poz. 1577), zwanej dalej ustawą 500+, prawo do świadczenia wychowawczego ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu, tj. do 31 maja roku następnego. Z uwagi na złożenie wniosku przez skarżącą w miesiącu lipcu 2021 r., świadczenie zostało jej przyznane od tego miesiąca, a tym samym nie spełnia ona kryteriów do przyznania wnioskowanego świadczenia od miesiąca czerwca 2021 r.
Od powyższego rozstrzygnięcia skarżąca wniosła odwołanie wskazując, że nie odniesiono się do jej wniosku o przywrócenie terminu. Podkreśliła, że w niniejszym przypadku powinien znaleźć zastosowanie przepis art. 15 zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U z 2021, poz. 2095 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą COVID-19, w związku z czym organ powinien zawiadomić ją o uchybieniu terminu, a następnie wyznaczyć termin 30 dni na złożenie wniosku o jego przywrócenie. Podkreśliła, że w jej przypadku doszło do uchybienia terminu do dokonania czynności kształtujących jej prawa, co wiąże się z ujemnymi dla niej skutkami. Jednocześnie powtórzyła argumentację zawartą we wniosku o przywrócenie terminu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że ustawa 500+ nie wprowadza obligatoryjnego terminu, w którym należy złożyć wniosek o świadczenie wychowawcze, jednak od daty złożenia wniosku zależy okres, na jaki świadczenie może zostać przyznane, a zatem to strona sama kreuje prawo do wnioskowanego świadczenia. Wskazano, iż organ I instancji prawidłowo przyznał skarżącej świadczenie wychowawcze od miesiąca złożenia wniosku i odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia za miesiąc czerwiec. Zdaniem Kolegium nie jest możliwe przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego ze okres poprzedzający miesiąc złożenia wniosku, gdyż wspomniany termin jest terminem materialnym, do którego nie znajdują zastosowania przepisy k.p.a. o przywróceniu terminu.
Organ odwoławczy nie podzielił również argumentów skarżącej w zakresie dotyczącym wniosku o przywrócenie terminu wskazując, iż dostęp do informacji dotyczącej terminów oraz form składania wniosku był duży, a wiedza w tym zakresie była powszechna i ogólnie dostępna.
W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie art. 58 k.p.a. oraz art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID-19. W uzasadnieniu powieliła argumentację zawartą w treści odwołania.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zauważyć przyjdzie, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 18 ust. 2 ustawy 500+, zgodnie z którym prawo do świadczenia wychowawczego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, do końca okresu, o którym mowa w ust. 1 (czyli do 31 maja roku następnego), nie wcześniej niż od dnia odpowiednio urodzenia się dziecka, objęcia dziecka opieką, przysposobienia dziecka lub faktycznego umieszczenia dziecka w domu pomocy społecznej albo w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym.
Na wstępie wskazać należy, iż zarówno organ I jak i II instancji nie rozpatrzył złożonego przez skarżącą wniosku o przywrócenie terminu do przyznania świadczenia wychowawczego za miesiąc czerwiec 2021 r. Organ II instancji wspomniał jedynie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, iż nie jest możliwe przywrócenie terminu za okres poprzedzający miesiąc złożenia wniosku, gdyż przepisy prawa nie przewidują możliwości przywrócenia terminu prawa materialnego. Zdaniem Sądu powyższą praktykę należy uznać za błędną, ponieważ rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu wymaga odrębnego rozstrzygnięcia i nawet w przypadku uznania, że termin nie podlega przywróceniu, wymaga to od organu wydania postanowienia w przedmiocie odmownego załatwienia wskazanego wniosku. Obowiązkiem organów obu instancji było zatem merytoryczne rozpatrzenie wniosku skarżącej o przywrócenie terminu, w oparciu o reguły wynikające z art. 58 § 1 k.p.a.
W ocenie Sądu nie ma wątpliwości co do tego, że powołany wyżej termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego jest terminem prawa materialnego, a co do zasady terminy materialnoprawne nie podlegają przywróceniu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 1104/19; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 października 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 737/19). W związku z powyższym należy w tej kwestii zgodzić się z twierdzeniami orzekających w sprawie organów.
Wyjątkiem jest jednak sytuacja, gdy przywrócenie terminu o takim charakterze wynika wprost z przepisów szczególnych. Wskazać w tym miejscu przyjdzie, że organy, dokonując oceny przesłanek z art. 18 ust. 2 ustawy 500+ nie dostrzegły, że w dacie orzekania obowiązywał przepis art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19, dodany przez art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r. (Dz. U. 2020, poz. 2255), zmieniającej ustawę z dniem 16 grudnia 2020 r.
Zgodnie z art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy COVID-19 w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów:
- 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej,
- 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki,
- 3) przedawnienia,
- 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie,
- 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony,
- 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju
- - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu.
W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (ust. 2).
Stan epidemii ogłoszono od dnia 20 marca 2020 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, Dz. U. z 2020 r. poz. 491), natomiast odwołano go dnia 12 maja 2022 r. (§ 1 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, Dz. U. z 2022 r., poz. 1027). Zatem w przedmiotowej sprawie wniosek o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego oraz wniosek o przywrócenie terminu do jego złożenia skarżąca wniosła w czasie trwania stanu epidemii COVID-19.
Podkreślić należy, że art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 18 ust. 2 ustawy 500+. Z jego treści jednoznacznie wynika, że odnosi się on do terminów materialnych prawa administracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 918/21; wyrok WSA w Opolu z dnia 15 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Op 13/22).
W związku z powyższymi regulacjami, organ w przypadku uchybienia terminu powinien informować stronę o treści przepisu art. 15zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2 ustawy COVID-19, przekroczeniu terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego i wyznaczyć jej 30 dniowy termin na złożenie wniosku o przywrócenie tego terminu. Dopiero po złożeniu wniosku o przywrócenie terminu i jego rozpoznaniu albo po bezskutecznym upływie terminu do jego złożenia organ powinien rozpoznać wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego.
Wskazać w tym miejscu wypadnie, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje podgląd, że jakkolwiek z przepisu art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID-19 nie wynika, według jakich zasad organy administracji powinny rozpatrywać wnioski o przywrócenie terminów prawa administracyjnego, to jednak ustawodawca nawiązał w ust. 3 tego artykułu wprost do art. 58 k.p.a., a zatem należy przyjąć, że jego intencją było, aby wnioski tego rodzaju rozpatrywane były w oparciu o przepisy k.p.a. Powyższy przepis ustawy COVID-19 nie funkcjonuje bowiem samodzielnie i nie może stanowić wyłącznej podstawy do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu. Formułuje on jedynie obowiązek organu w przedmiocie poinformowania o uchybieniu i możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu, ale samo rozpoznanie wniosku odbywa się w oparciu o przesłanki określone w art. 58 k.p.a. (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 862/21).
W związku z powyższym należało uznać, iż odmowa przyznania świadczenia z powołaniem się na art.18 ust. 2 ustawy 500+ była przedwczesna, jako iż organy nie uwzględniły instytucji przywrócenia terminu prawa materialnego przewidzianej w art. 15 zzzzzn2 § 1 pkt 2 ustawy COVID-19. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią wyżej poczynione rozważania Sądu.
Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.).
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ostatnio powołanej ustawy - na wniosek organu, przy jednoczesnym braku żądania przez skarżącą przeprowadzenia rozprawy.
Wskazać jeszcze należy, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl