Uzasadnienie
Zawiadomieniem z dnia 24 czerwca 2022 r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] (dalej: "PINB") poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy wylotu kanalizacji deszczowej i samowolnego odprowadzania wód opadowych z działki nr [...] przy ul. [...] w W. do urządzenia wodnego, jakim jest rów zlokalizowany na działce nr [...] przy ul. [...].
PINB postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2022 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682, w skrócie: "pr.b.") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, w skrócie: "k.p.a."), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową wylotu kanalizacji deszczowej odprowadzającego wody deszczowe z działki [...], będącej własnością G. J. do rowu znajdującego się na działce [...] w W. pomiędzy ul. [...] i ul. [...]oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację wylotu kanalizacji deszczowej w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. W uzasadnieniu wskazał, iż G. J. do dnia 16 lipca 2022 r. pomimo wezwania nie przedłożył wymaganego pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych do rowu melioracyjnego znajdującego się na działce nr [...]. Nie dokonał też zgłoszenia w tym zakresie, dlatego konieczne stało się prowadzenie postępowania w sprawy samowoli budowy kanalizacji deszczowej wraz z wylotem i wstrzymanie prowadzenia robót.
W zażaleniu z dnia 2 września 2022 r. G. J. (dalej: "skarżący") domagał się uchylenia postanowienia i umorzenia postępowania, bowiem w sprawie nie jest wymagane zgłoszenie, co potwierdza treść art. 29a pr.b. Akcentował, że prowadzenie postępowania z naruszeniem terminów określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz błąd w ustaleniu granicy z działką należącą do M. J. (por. postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone przez Sąd Rejonowy w G. pod sygnaturą akt [...]). Odnosząc się do cytatów uzasadnienia postanowienia wywiódł, że PINB naruszył też art. 8-10 i art. 12 k.p.a., poprzez nie sprostowanie z urzędu błędów w opercie ewidencji gruntów i budynków prowadzonym przez Wójta Gminy W. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej: "organ II instancji") postanowieniem z dnia 16 listopada 2022 r., nr WINB-WOA.7722.190.2022.DS, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i art. 83 ust. 2 pr.b., po rozpoznaniu zażalenia, uchylił postanowienie PINB oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Uznał, że przedmiotowa kanalizacja deszczowa jest urządzeniem budowlanym, którego definicja znajduje się w art. 3 pkt 9 pr.b., stąd też postępowanie powinno być prowadzone w trybie art. 50-51 pr.b. Jednocześnie, PINB powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie czasu powstania przedmiotowej kanalizacji deszczowej, albowiem zgodnie z oświadczeniami E. J. i H. J., to urządzenie budowlane powstało co najmniej w latach 70 XX wieku. W związku z powyższym, ponownie rozpatrując sprawę powinien zbadać czy kanalizacja deszczowa powstała w warunkach samowoli budowlanej, czy też została przedstawiona w projekcie budowlanym budynku mieszkalnego.
Dodatkowo, w postanowieniu znalazła się informacja o możliwości złożenia wniosku o legalizację wylotu z kanalizacji deszczowej, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, ale PINB nie podał wysokości opłaty legalizacyjnej i nie wskazał zasad jej obliczania. Nie wywiązał się również z obowiązku przedstawienia stronie pełnych i wyczerpujących informacji dotyczących wniosku o legalizację. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu wywiódł, że przedmiotowa budowa wylotu kanalizacji deszczowej wykonana została jako odrębna i niezależna inwestycja, dlatego wymaga zgłoszenia do Starosty Powiatowego w [...] (por. 29 ust. 1 pkt 23 pr.b.).
W skardze z dnia 20 grudnia 2022 r. skarżący zaznaczył, że tylko pozornie zaskarżone postanowienie jest dla niego korzystne, bowiem organ II instancji nie odniósł się do zarzutów zażalenia, jak też powołuje się na wadliwie ustalony stan faktyczny. Wykonana budowa nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę tylko zgłoszenia przyłączenie kanalizacyjnego, co wprost wynika z treści art. 29 ust. 1 pkt 23 lit. c) pr.b. Nadto, sprawa jest prowadzona ponad 1,5 roku, przez co uchybia terminom określonym w art. 35 k.p.a. Z tego powodu domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia i ponownego rozpoznania sprawy, jak też wydania nowego postanowienia wolnego od wad w terminie 30 dni ewentualnie umorzenia postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei, art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.
W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c) p.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Zasadniczy spór sprowadza się do tego, czy organ II instancji zasadnie uznał, że sprawa powinna być ponownie rozpatrzona z uwzględnieniem wskazań zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wydanego w trybie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a.
Podkreślenia przy tym wymaga, że z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego obiekt budowlany należy kwalifikować przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić. Nie ma przy tym znaczenia, że inwestor może traktować sporny obiekt w odmienny sposób, próbując mu przypisać inną funkcję niż ta, którą faktycznie pełni. Sama okoliczność, czy dany obiekt stanowi samowolę budowlaną podlega ocenie według przepisów z daty jego budowy (realizacji), natomiast możliwość legalizacji oceniana jest na datę wydawania decyzji w procedurze sanacyjnej (por. wyroki NSA: z dnia 29 września 2018 r. sygn. akt II OSK 109/18, z dnia 23 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1879/17, z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1974/10). W tym kontekście to stan faktyczny z daty budowy obiektu istotny jest dla ustalenia istnienia określonych obowiązków. Jest oczywiste, że uzyskanie pozwolenia lub dokonanie zgłoszenia powinno nastąpić przed wykonaniem obiektu (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2644/21).
PINB prowadząc postępowanie wyjaśniające zwrócił się do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. oraz Wójta Gminy W. z prośbą o udzielenie informacji czy na odprowadzanie wód deszczowych do rowów melioracyjnych w latach 70-tych były wymagane pozwolenia. W odpowiedzi Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie wyjaśniło, iż jeżeli odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych nie odbywa się w ramach zwykłego korzystania z wód, to na korzystanie z wód polegających na odprowadzaniu do urządzenia wodnego (rowu) wód opadowych lub roztopowych ujętych w zamknięty lub otwarty system kanalizacyjny jest wymagane pozwolenie wodnoprawne (niezależnie od tego kiedy rozpoczęto ich odprowadzanie).
Z kolei, Wójt Gminy [...] poinformował, iż nie posiada wiedzy co do wydawanych lub wymaganych na terenie gminy pozwoleń na odprowadzanie wód deszczowych do rowów melioracyjnych w latach 70-tych.
Zgodnie z § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. W przypadku budynków niskich lub budynków, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych.
Z kolei, § 29 tego aktu stanowi, iż zabronione jest dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Rozwiązania przyjęte w każdej tego typu sprawie mają bowiem zapewniać ochronę przed zalewaniem, przy czym nie może się to odbywać z naruszeniem uzasadnionych interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości.
Stosownie do art. 7 k.p.a. obowiązkiem organu administracji publicznej jest z urzędu lub na wniosek stron podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a następnie go rozpatrzyć. W dalszej kolejności organ winien na podstawie całości zgromadzonego materiału dowodowego ocenić czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).
W ocenie Sądu organ II instancji nie uchybił tym obowiązkom. Prawidłowo uznał, że budowa wylotu kanalizacji deszczowej odprowadzającego wody deszczowe do rowu wymaga zgłoszenia w organach administracji architektoniczno - budowlanej, bowiem mieści się w definicji "urządzenia budowlanego" wyrażonej w art. 3 pkt 9 pr.b., a jego legalizacja następuje na podstawie art. 50-51 pr.b. Przyłącze kanalizacyjne należy zatem do tej samej kategorii co przyłącze elektroenergetyczne. W związku z powyższym bezzasadne jest prowadzenie postępowania administracyjnego w trybie art. 48 pr.b., który dotyczy budowy obiektu budowlanego, a nie urządzenia budowlanego.
Podzielić przyjdzie stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 października 1997 r. (sygn. akt OPS 3/97, ONSA 1998 r. nr 1, poz. 3), który przyjął, że: "art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego odnosi się do takich robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale które nie są budową w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego (np. rozbiórka lub remont obiektu budowlanego)." (cytat).
Zgodnie z art. 50 ust. 1 pr.b, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 pr.b., lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub obowiązujących przepisach.
Zgodnie z powszechnie przyjętym stanowiskiem w orzecznictwie szczegółowej analizy wymaga zatem kwalifikacja prawna inwestycji z punktu widzenia przepisów pr.b., w szczególności, czy dana inwestycja czy jej późniejsza modernizacja wymagały pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Niewątpliwie już w projekcie budowlanym powinny zostać rozwiązane wszystkie kwestie odnoszące się do istniejących stosunków wodnych.
Brak pełnej analizy materiału dowodowego w tym zakresie stanowił naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wydanie zaskarżonego postanowienia. Brak ten nie mógł zostać uzupełniony na etapie postępowania odwoławczego z uwagi nie tylko na zakres niezbędnego postępowania dowodowego, ale również konieczność poszanowania zasady dwuinstancyjności postępowania.
W zależności jednak od wyników przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ budowlany może podjąć różne rozstrzygnięcia. Jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, iż nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa, wówczas właściwy organ jest obowiązany wydać decyzję zakazującą prowadzenia dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, a w przypadku szczególnym może także nakazać przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego. Decyzja taka kończy postępowanie naprawcze. Jeżeli natomiast w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że jest możliwe doprowadzenie prowadzonych robót do stanu zgodnego z prawem, a nie mamy do czynienia z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę, wówczas właściwy organ jest zobowiązany nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych.
Zważywszy na poczynione w niniejszej sprawie rozważania, zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, dlatego zarzuty skargi nie mogły zostać uwzględnione. Organ II instancji kompleksowo wyjaśnił przesłanki, którymi kierował. Również z urzędu Sąd nie stwierdził naruszenia obowiązujących przepisów prawa.
Zaskarżone postanowienie zawiera wszystkie prawem przewidziane elementy, wynikające z treści art. 124 § 1 i 2 oraz art. 107 w związku z art. 126 k.p.a., tj. prawidłowe uzasadnienie prawne i faktyczne obejmujące opis przebiegu postępowania oraz analizę zebranego w sprawie materiału dowodowego, ze wskazaniem przesłanek wydanego rozstrzygnięcia, jak też szczegółowy opis przebiegu postępowania i wykładnię zastosowanych w niej przepisów.
W tym stanie sprawy, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji.
Powołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl.).