Uzasadnienie
Skarżący A. P. w oparciu o zgłoszenie z dnia [...] 2001 r., przyjęte w dniu [...].2001 r., wykonał na działce nr A trzy tunele o konstrukcji stalowej na płycie betonowej.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. po przeprowadzeniu oględzin w dniu [...].2003 r. doszedł do wniosku, że wykonane obiekty – trzy tunele pod uprawę [...] o wymiarach [...]x [...] m i wysokości 5 m, konstrukcji stalowej, posadowione na płycie betonowej w odległości 4 m od granicy wschodniej i około 1 m od granicy zachodniej działki do których doprowadzono energię elektryczną, wodę, ogrzewanie z budynku mieszkalnego, a także zainstalowano w nich wentylatory nie są obiektami określonymi w zgłoszeniu z [...] 2001 r. Zgłoszenie to bowiem obejmowało "montaż trzech namiotów foliowych o konstrukcji lekkiej: wymiary namiotów foliowych [...] m x [...] m". Ponieważ zdaniem organu na wykonanie obiektów faktycznie zrealizowanych niezbędne było pozwolenie na budowę obiekty te podlegają rozbiórce zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7.07.1994 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z zm.). W sprawie brak jest możliwości legalizacji przedmiotowych tuneli ponieważ działka nr A znajduje się na terenie pozbawionym planu zagospodarowania przestrzennego (pismo Burmistrza P. z [...].2003 r.).
Na skutek odwołania A. P. powyższa decyzja została uchylona przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przyczyną uchylenia decyzji I instancji był pogląd organu odwoławczego, iż do obiektów zrealizowanych w oparciu o zgłoszenie, w wypadku wadliwego przyjęcia przez organ zgłoszenia bez zastrzeżeń, nie należy stosować art. 48 Prawa budowlanego. W takiej bowiem sytuacji nie można uznać, że działanie inwestora stanowi samowolę budowlaną.
W konkluzji organ odwoławczy wskazał na potrzebę zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 50-51 Prawa budowlanego, a także zalecił wyjaśnienie sprawy samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego oraz doprowadzenia prądu, wody i ciepła do tuneli.
Rozpoznający ponownie sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] roku nakazał A. P. rozbiórkę obiektów [...] (trzech obiektów o konstrukcji stalowej posadowionych na płycie betonowej oraz przywrócenie terenu do stanu poprzedniego (przed budową). Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ powołał art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7.07.1994 roku (Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 z zm.).
Zdaniem organu inwestor wykonał inne obiekty niż objęte zgłoszeniem z [...] 2001 r. Jednakże brak jest możliwości doprowadzenia zrealizowanych tuneli do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane z uwagi na brak obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie na którym znajduje się przedmiotowa inwestycja, a zatem brak jest możliwości oceny czy ta inwestycja jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W odwołaniu A. P. podniósł, iż wobec wykonania tuneli w oparciu o zgłoszenie nie powinien być traktowany jako sprawca samowoli budowlanej. Twierdził, że dokonana inwestycja powinna być oceniana w kontekście ustaleń planu obowiązującego w dacie zgłoszenia, a nadto, iż brak planu nie powinien przesądzać o rozbiórce obiektów bowiem art. 61 ust. 1 "nowej" ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje możliwość budowy nowych obiektów na terenach pozbawionych planu. W oparciu o ten przepis – zdaniem odwołującego się – można dokonać legalizacji przedmiotowych tuneli.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – po rozpatrzeniu odwołaniu A. P. – zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej wskazano art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 7.07.1994 r. (Dz. U. nr 207 z 2003 r., poz. 2016 z zm.).
W części ustaleń faktycznych, oprócz opisu przebiegu postępowania, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do tego, iż wobec braku możliwości udowodnienia, że samowola budowlana jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie istnieje możliwość legalizacji obiektów, co w konsekwencji pociąga za sobą nakaz ich rozbiórki. Inwestor nie dysponował bowiem także ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy przed popełnieniem samowoli budowlanej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego inwestor A. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji ponownie akcentując wykonanie tuneli w oparciu o zgłoszenie o uzupełnienie którego nie był wzywany i które zostało przyjęte bez sprzeciwu przez organ architektoniczno-budowlany. Zarzucił także brak wyjaśnienia na czym polega odmienność wykonanej przez niego inwestycji od inwestycji objętej zgłoszeniem.
Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi z przyczyn podanych w zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, że namiot (tunel) foliowy trwale związany z gruntem i wyposażony w instalację nie jest objęty w przepisach Prawa budowlanego wyłączeniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż przeprowadzona przez Sąd, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Na wstępie należy stwierdzić, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie rozpoczęło się w [...] 2003 roku (zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...]2003 r.), a więc przed wejściem w życie ustawy z dnia 27.03.2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. 03.80.718). Ustawa ta obowiązuje od dnia 11.07.2003 roku. Zgodnie z jej art. 7 ust. 1 do spraw wszczętych przed dniem wejścia ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust.
2. Ustęp 2 natomiast zadekretował stosowanie do spraw będących w biegu w dniu [...].2003 r., a dotyczących obiektów budowlanych będących w budowie lub wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ przepisów Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym nowelizacją z 27.03.2003 r.
W sprawie jest poza sporem, że inwestor dokonał w dniu [...]2001 r. zgłoszenia zamiaru "zmontowania trzech namiotów foliowych o konstrukcji lekkiej" i wymiarach [...] m x [...] m. Zgłoszenie to w sposób ewidentny nie odpowiadało wymaganiom ustawowym dla zgłoszenia, określonym art. 30 ust. 1a ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie dokonania zgłoszenia. Stosownie do art. 30 ust. 1a w zgłoszeniu należało określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót oraz termin ich rozpoczęcia, dołączyć dowód dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia wymagane odrębnymi przepisami. Mimo braków w zgłoszeniu organ architektoniczno-budowlany nie nałożył na inwestora obowiązku uzupełnienia zgłoszenia, ale przyjął je bez sprzeciwu. Do wykonania tuneli doszło więc w oparciu o zgłoszenie.
Skład orzekający podziela stanowisko zawarte w powołanym przez organ II instancji w decyzji z dnia 4.11.2003 r. wyroku NSA z 4.02.1999 r., sygn. akt IV SA 212/97 (M.P. 2000/1/7), jak i wyroku NSA z dnia 28.04.2004 r. – OSK 108/04 (ONSA i WSA 1 (1) – 2004 p. 26). W tym ostatnim wyroku stwierdzono, że "zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających stosowanie art. 48 ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane, w brzmieniu tego przepisu przed jego zmianą ustawą z 27.03.2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (...) chyba, że rzeczywistym zamiarem inwestora jest obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę". Taki zamiar inwestora nie został przez organy orzekające wykazany.
W konsekwencji oznacza to, że nie można było uznać działań inwestora – podjętych w oparciu o wadliwe, ale przyjęte zgłoszenie – za samowolę budowlaną. W takim wypadku do zrealizowanej inwestycji organy powinny zastosować art. 51 Prawa budowlanego.
Oznacza to, że w związku z treścią art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane podstawą dla orzekania w sprawie powinny być przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11.07.2003 r. Dopiero w sytuacji uchylenia decyzji ostatecznej w wyniku wznowienia postępowania lub stwierdzenia jej nieważności albo wyeliminowania z obrotu prawnego przez sąd administracyjny, przy powtórnym rozstrzyganiu sprawy co do istoty – zastosowanie znajdują przepisy w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z 27.03.2003 r.
Natomiast w przypadku, jak w powyższej sprawie, gdy uchyleniu ulega w postępowaniu odwoławczym (tutaj przez decyzje WINB z dnia [...] r.) decyzja organu I instancji, w sprawie w dalszym ciągu stosuje się przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu przed zmianą dokonaną ustawą z dnia 27.03.2003 r. Stanowi to następstwo faktu, że uchyleniu w tym przypadku ulega decyzja nie będąca decyzją ostateczną.
W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji z naruszeniem art. 7 ust. 1 ustawy zmieniającej z dnia 27.03.2003 r. zostały wydane w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Podstawą tych decyzji powinien zaś być przepis art. 51 ust. 1 w związku z ust. 4, w brzmieniu tego przepisu przed zmianą ustawy z 17.03.2003 r.
Przepis ten w szczególności w żadnym stopniu nie nawiązuje do zgodności będącej przedmiotem postępowania inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 organ przede wszystkim bada czy istnieje możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem (przede wszystkim z warunkami technicznymi), a w przypadku ustalenia takiej możliwości nakłada na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności. Inwestor po wykonaniu nałożonych obowiązków jest z kolei zobowiązany do uzyskania pozwolenia na użytkowanie (art. 55 ust. 1 pkt 3), która to decyzja przesądza o zgodności z prawem będącego przedmiotem postępowania obiektu. W sytuacji gdy nie istnieje możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem organ wydaje decyzję określoną w art. 51 ust. 1 pkt 1, a w sytuacji nie wykonania przez inwestora nałożonych obowiązków z art. 51 ust. 2.
W rozpoznawanej sprawie organy nie tylko orzekały w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 w brzmieniu wprowadzonym ustawą zmieniającą z 27.03.2003 r., ale w sposób nieuprawniony odmówiły prowadzenia postępowania legalizacyjnego z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W omawianym przepisie brak uregulowań jakie ustawodawca zawarł w art. 48 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 oraz art. 49b ust. 2 pkt 3.
W aktach sprawy, jak i w decyzji organów obu instancji brak jest jakichkolwiek ustaleń co do przyłączy mediów do tuneli, jak i samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego. W związku z tym Sąd nie może wykluczyć, że w tych sprawach organ prowadzi odrębne postępowanie. Jeżeli postępowanie takie nie jest prowadzone to w ocenie składu orzekającego wykonanie przyłączy do tuneli powinno zostać objęte jedną sprawą, a ewentualnie w stosunku do budynku gospodarczego może być prowadzone oddzielne postępowanie.
Rozpoznając sprawę ponownie organy winny uwzględnić wyżej przedstawione stanowisko Sądu, ale równocześnie mieć na uwadze, że w prowadzonym postępowaniu tym razem znajdą zastosowanie przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28.07.2005 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. 05.163.1364).
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 134 § 1 i art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 litera a i art. 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm.) orzekł, jak w sentencji.