Uzasadnienie
Burmistrz K. decyzją z dnia 8 lutego 2023 r., nr [...] działając m.in. na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 615, dalej: "ustawa"), po rozpoznaniu wniosku S. W. (dalej: "skarżąca", wiek- 75 lat) z dnia 17 stycznia 2023 r., odmówił przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem Z. W. (wiek- 79 lat). W uzasadnieniu organ ten wskazał, że wobec ustalonego stanu faktycznego sprawy, m.in. w wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, skarżąca opiekuje się swoim mężem, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, który 11 lat temu przeszedł udar. Podał przy tym, że skarżąca pomaga mężowi w zabiegach higienicznych, przygotowuje posiłki, podaje leki i umawia wizyty lekarskie, ale nie pracowała zawodowo, zatem nie musiała rezygnować z pracy aby opiekować się mężem, którego niepełnosprawność istnieje od 2002 r.
Pismem z dnia 14 lutego 2023 r. skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji i szeroko opisała swoją sytuację rodzinną oraz pogarszający się na przestrzeni lat stan zdrowia jej męża, uszczegółowiła również aktualny zakres opieki jaki sprawuje nad mężem. Poinformowała, że przez kilka lat po udarze, jej mąż nadal miał przyznaną grupę inwalidzką lżejszego stopnia, otrzymaną po przejściu nieudanej operacji na kręgosłup. Cały czas jego stan fizyczny był zły i nie ulegał poprawie. Podała, że w chwili powzięcia informacji o konieczności złożenia odpowiedniego wniosku do powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, celem przyznania wyższego stopnia niepełnosprawności, złożyła stosowne dokumenty. Wraz z odwołaniem, skarżąca przedłożyła liczną dokumentację obrazującą stan zdrowia jej męża, w tym karty wpisowe ze szpitala z dnia 28 marca 2012 r., 13 kwietnia 2012 r., 20 kwietnia 2012 r., 2 sierpnia 2012 r. oraz 31 października 2012 r., a także karty leczenia szpitalnego za wcześniejsze okresy.
Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z dnia 21 marca 2023 r., nr SKO.4106.198.2023, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 8 lutego 2023 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia zreferowało stan faktyczny sprawy oraz przytoczyło przepisy ustawy ze szczególnym zaznaczeniem treści art. 17 ust. 1b oraz ust.
5. Zaakcentowało przy tym, że skarżąca jest w wieku poprodukcyjnym, nigdy nie pracowała zawodowo, nie ma własnego źródła dochodu, nie nabyła prawa do świadczenia emerytalno-rentowego, a stan zdrowia jej męża nie był przyczyną rezygnacji z podjęcia zatrudnienia. Nadto, data powstania niepełnosprawności męża skarżącej nie ma wpływu na jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego i oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla jego przyznania. Skarżąca nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a na niej jako na żonie ciąży obowiązek alimentacyjny względem męża. Tymczasem świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą stałą, ciągłą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia w celu jej sprawowania, gdyż nie może ono być traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ustawy należy wobec tego stosować jedynie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej.
Pismem z dnia 29 marca 2023 r. skarżąca złożyła skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie. W jej uzasadnieniu wyraziła swoje niezadowolenie, powołując się przy tym na fakt ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego względem męża. Odniosła się także do swojego złego stanu zdrowia, jak i stanu zdrowia męża. Podała, że od lat 90 –tych XX wieku sprawuje opiekę nad mężem i w związku z tym nie mogła podjąć zatrudnienia ani w formie pracy dorywczej, ani też choćby w ramach zatrudnienia na pół etatu. Zaakcentowała, że z biegiem lat stan zdrowia jej męża, mimo starań, znacznie się pogarsza.
Pismem z dnia 18 kwietnia 2023 r., stanowiącym odpowiedź na skargę, SKO wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym swoje dotychczasowe stanowisko.
Skarżąca w piśmie z dnia 28 czerwca 2023 r. podała, że jej stan zdrowia również nie jest najlepszy, załączając do niego kopie dokumentów obrazujących go na przestrzeni lat. Z tego powodu nie mogła pogodzić opieki nad mężem z podjęciem jakiejkolwiek pracy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, w skrócie: "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.
Mając na uwadze tak zakreślone ramy kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Ocenie Sądu została poddana decyzja SKO z dnia 21 marca 2023 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 8 lutego 2023 r., o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Nadto, na mocy art. 17 ust. 1a ustawy osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 1); nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 2); nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 3).
W pierwszej kolejności wskazać należy, że rację ma organ odwoławczy, iż z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie może być brany pod uwagę przy ocenianiu przesłanek przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Natomiast odnosząc się do głównej przyczyny wydania przez organy obu instancji decyzji odmownych w zakresie wniosku skarżącej o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego, tj. braku związku przyczynowego między rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia a koniecznością stałej i ciągłej opieki nad niepełnosprawnym mężem, stwierdzić przyjdzie, że w ocenie Sądu nie można zgodzić się ze stanowiskiem przedstawionym zarówno przez organ I instancji, jak również i SKO.
Zaakcentować należy, że Sąd co do zasady nie podziela stanowiska, że osoba sprawująca opiekę nad osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności musi wykonywać czynności opiekuńcze przez 24 godziny na dobę. Ważne bowiem jest to, aby opiekun pozostawał w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego. Chodzi tutaj także o takie sytuacje, w których oprócz sprawowania opieki, opiekun wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy. Innymi słowy przepis art. 17 ust. 1 ustawy, nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od obowiązku sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę. Sposób jej sprawowania jest bowiem uzależniony od rodzaju schorzeń osoby wymagającej opieki. Opieka ta powinna natomiast być sprawowana zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z orzeczenia o niepełnosprawności i mieć charakter opieki długotrwałej lub stałej (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 516/19).
Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, którą Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie aprobuje i przyjmuje za własną, istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, jest zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą opieka jest sprawowana, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 535/19). Ponadto wymóg "stałej" lub "długotrwałej" opieki nie może być rozumiany jako wykonywanie opieki nieustannie, przez 24 godziny na dobę. Opieka taka ma być "stała" w sensie trwałości, a "długotrwała" w sensie rozciągłości w czasie (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 145/21; wyrok WSA w Lublinie z dnia 16 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 728/20).
W realiach rozpoznawanej sprawy, podkreślenia wymaga okoliczność, że skarżąca już od lat 90-tych XX w. nie podejmowała zatrudnienia by opiekować się chorym mężem. Kwestia ta nie była przedmiotem rozważań organu I instancji, jak również SKO.
Sąd wskazuje również, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, t. jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: "k.p.a."), a także są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.).
Następnie organ na podstawie całokształtu materiału dowodowego dokonuje oceny czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), czemu daje wyraz w uzasadnieniu podjętej decyzji kończącej sprawę, które powinno zawierać w szczególności wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.).
W ocenie Sądu organy obu instancji, wbrew obowiązkom wynikającym z powyższych przepisów, nie dokonały wystarczających ustaleń dla dokonania właściwej oceny przesłanki odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, tj. istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy nie podejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad mężem.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela w tym zakresie pogląd wielokrotnie już wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym przesłanki wskazane w art. 17 ust. 1a ustawy należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi (por. przykładowo wyroki NSA z: 5 listopada 2015 r., I OSK 1062/14,czy 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/17). W art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w ustawie z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t. jedn.: Dz. U. z 2020r. poz. 1359; dalej jako k.r.o.).
Nie można zatem pominąć treści art. 132 k.r.o., zgodnie z którym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. W tym kontekście wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie rodzica i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji tylko w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP).
Formalistyczna wykładnia omawianych przepisów w okolicznościach rozpoznawanej sprawy mogłaby doprowadzić do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynej osoby mogącej faktycznie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym. Byłoby to sprzeczne z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej oraz wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasadą szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej.
W niniejszej sprawie organy nie poczyniły ustaleń przede wszystkim w zakresie dokładnego ustalenia jakich czynności i w jakim wymiarze skarżąca podejmowała w ramach opieki nad niepełnosprawnym najpierw w stopniu lekkim, a następnie w stopniu znacznym mężem. Zabrakło także ustalenia, które z tych czynności byłyby podejmowane wówczas, gdy skarżąca miała możliwość podjęcia zatrudnienia ze względu na wiek.
Zdaniem skarżącej faktycznie opiekuje się swoim mężem całkowicie niezdolnym do samodzielnej egzystencji od dnia 20 kwietnia 2022 r., który jednak już w 2002 r. uzyskał lekki stopień niepełnosprawności. Nadto, w 2012 r. mąż skarżącej przeszedł udar i już od tego czasu jest [...] oraz [...], co wymaga dodatkowej opieki drugiej osoby przy jego przenoszeniu.
Z zebranej dokumentacji wynika, że skarżąca już w wywiadzie środowiskowym podkreślała, że na przestrzeni lat stan zdrowia jej męża był zły i ulegał ciągłemu pogarszaniu, stąd też nie była w stanie podjąć zatrudnienia i jakiejkolwiek innej pracy zarobkowej, a więc z nich rezygnowała.
Skarżąca jednak mimo swojego wieku jest zdolna do opieki nad mężem. Okoliczność ta nie została zakwestionowana przez organy administracji. Zatem mogłaby wykonywać pracę, jednakże nie podejmuje jej, gdyż całodobowo opiekuje się małżonkiem. Stąd też trudno uznać, że organy obu instancji prawidłowo oceniły brak związku przyczynowego pomiędzy możliwością zatrudnienia skarżącej, a opieką nad mężem i jej zakresem obecnie wykonywanym, jak również tym wykonywanym już od 2002 r., kiedy to trwale orzeczono stopień niepełnosprawności jej męża po nieudanej operacji neurologicznej, o czym skarżąca poinformowała organ I instancji, jak też w treści odwołania szeroko odniosła się do niemożliwości podjęcia zatrudnienia, z powodu stanu zdrowia jej męża.
Mając na uwadze wskazane uchybienia należy stwierdzić, że organy orzekające w niniejszej sprawie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego, jak równie prawa procesowego, zwłaszcza art. 7, art. 7a, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzeczono w sentencji.
W tym stanie rzeczy, wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań, przy czym organ I instancji najpierw uzupełni materiał dowodowy, ustalając szczegółowo na czym polegała sprawowana wcześniej, jak i obecnie opieka skarżącej nad mężem. Następnie organ I instancji rozpatrzy wniosek skarżącej kierując się wiążącą ten organ oceną prawną tut. Sądu (por. art. 153 p.p.s.a.).
Powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.