Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 17 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 643/23

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi D. G. (dalej: Skarżąca) była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej: SKO) z 3 marca 2023r. znak SKO.PSS/41.5/491/2023/4621 o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy M. (dalej: Wójt) z 30 stycznia 2023 r., znak [...] w sprawie odmowy przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną Panią G. M. (dalej: matka Skarżącej).

Rozstrzygnięcie nastąpiło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżąca wnioskiem z 2 stycznia 2023 r. wystąpiła do Wójta o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Do wniosku Skarżąca dołączyła oświadczenie, że nie podejmuje zatrudnienia ani żadnej pracy zarobkowej ze względu na to, że sprawuje bezpośrednią opiekę nad matką. Oświadczyła również, że jest objęta ubezpieczeniem zdrowotnym przy mężu. Załączyła także orzeczenia o stopniu niepełnosprawności swojej matki wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. z 15 października 2010r., znak: [...], orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. z 2 grudnia 2021r., znak: [...] oraz orzeczenie wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. z 16 grudnia 2022r., znak: [...], decyzję Starosty [...] z 24 listopada 2022r., nr [...] oraz świadectwo pracy z 4 stycznia 2021r.

Z przeprowadzonego 9 stycznia 2023 r. wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania Skarżącej i jej matki wynika, że Skarżąca zamieszkuje wspólnie z mężem, dwójką dorosłych dzieci oraz matką. Nie podejmuje zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej, nie jest uprawniona do żadnych świadczeń i zasiłków, nie posiada gospodarstwa rolnego i pozostaje na utrzymaniu męża. Ponadto posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności nr [...] z 29 stycznia 2021r. (symb. 05-R). Sprawuje opiekę nad matką, która wymaga wsparcia w codziennym funkcjonowaniu, zmaga się z cukrzycą typu 2, niewydolnością kręgowo-podstawną, nadciśnieniem, chorobą niedokrwienną serca, niedosłuchem, diagnozowana jest w kierunku zaburzeń dysocjacyjnych i nerwicowych. Ze względu na liczne dolegliwości matka Skarżącej znajduje się pod specjalistyczną opieką kardiologa i neurologa. Była hospitalizowana w PPZOZ Szpital w W. na Oddziale Chorób Wewnętrznych z Pododdziałem Geriatrycznym- Centrum Leczenia Chorób Wieku.

Opieka nad matką opieka polega w szczególności na asystowaniu w czynnościach higieniczno-pielęgnacyjnych tj. pomocy w codziennej toalecie (mycie, kąpanie); wsparciu w czynnościach samoobsługowych, tj. pomoc w przygotowywaniu posiłków, dozowanie leków; pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego tj. sprzątanie, pranie, prasowanie; wsparciu w przemieszczaniu się poza miejscem zamieszkania (towarzyszenie w wizytach lekarskich, wyjście na spacer). Z informacji Skarżącej wynika, że świadczona opieka ma charakter całodobowy.

Inną osobą niż Skarżąca zobowiązaną do alimentacji względem matki jest brat- C. M., zamieszkały w R., ul. [...]. Aktualnie pobiera emeryturę z ZUS, ma dobre relacje z matką.

W trakcie wywiadu ustalono także, że opieka sprawowana przez Skarżącą polega głównie na wsparciu i pomocy w czynnościach higieniczno-pielęgnacyjnych oraz samoobsługowych. Matka Skarżącej porusza się samodzielnie, nie korzysta ze sprzętu rehabilitacyjnego, samodzielnie przygotowuje posiłki czy korzysta z toalety. Jednak jej stan zdrowia permanentnie się pogarsza i w ostatnim czasie coraz częściej potrzebuje towarzyszenia jej w powyższych czynnościach. Ze względu na obecną sytuację Skarżąca nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia, również w niepełnym wymiarze, gdyż opieka nad matką ma charakter całodobowy ze względu na nasilające się problemy psychiczne matki (otępienie, nerwica, leki). Matka boi się pozostać sama, przez co wymaga stałej uwagi z jej strony.

Skarżąca jest osobą niepełnosprawną, posiada orzeczenie umiarkowanym stopniu niepełnosprawności (orzeczenie z 29 stycznia 2021r. wydane na stałe). Pracując fizycznie w sklepie spożywczym w miejscu pracy uległa wypadkowi, w wyniku którego ze względu na zły stan zdrowia była zmuszona zrezygnować z dotychczasowego zatrudnienia. Z orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności Skarżącej wynika iż konieczne jest zaopatrzenie w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze oraz pomoce techniczne, ułatwiające funkcjonowanie oraz wymaga także korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki.

W oparciu o tak ustalony stan faktyczny Wójt decyzją z 30 stycznia 2023 r. odmówił Skarżącej przyznania zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W jego ocenie zachodzi wątpliwość czy Skarżąca jako osoba niepełnosprawna ruchowo będzie w stanie zapewnić aktualnie lub w przyszłości podstawowe potrzeby życiowe i społeczne matki. Ponadto niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała później niż do ukończenia 18. roku życia i nie powstała w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej do ukończenia 25. roku życia. Nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy nie podejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaniem przez stronę opieki nad niepełnosprawną matką.

Od tej decyzji w ustawowym terminie odwołanie wniosła Skarżąca.

Po ponownej analizie akt sprawy SKO wskazało, że jego stanowisko co do art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych uległo zmianie. Powołując się poglądy wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stwierdziło, że wobec osób, które nie spełniają kryteriów oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikających z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

Tym niemniej SKO uznało za konieczne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. Podniosło, że pojęcie opieki, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla niej. Z oświadczenia Skarżącej wynika, że sprawuje ona całodobową opiekę nad matką. Polega ona pomocy w czynnościach codziennych, takich jak przygotowywanie posiłków, podawanie leków, pomoc w higienie osobistej, pomoc w rehabilitacji oraz pomoc w załatwianiu spraw urzędowych.

W ocenie SKO zakres opieki, jakiej wymaga matka Skarżącej nie wyklucza podjęcia przez Skarżącą zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Z okoliczności sprawy wynika bowiem, że nie musi ona całodobowo wykonywać względem matki takich zabiegów opiekuńczych, które wymagałyby jej stałej obecności i nieustannego zaangażowania. Mogą być one bowiem realizowane także w warunkach zatrudnienia (przy odpowiedniej organizacji czynności higienicznych, porządkowych, zakupów, czy wcześniejszego przygotowania posiłków) i nie wymagają całkowicie rezygnacji z podejmowania pracy zarobkowej. Poza tym przy sprawowaniu opieki nam matką Skarżącą może skorzystać z pomocy brata, który nie jest osobą małoletnią i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, skutkiem czego może dzielić ze stroną obowiązki opiekuńcze względem matki.

W skardze Skarżąca podniosła naruszenie przez SKO przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. poprzez:

1. a) uznanie, że zakres opieki, jakiej wymaga matka Skarżącej nie wyklucza podjęcia przez Skarżącą zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy, gdy tymczasem, jak wynika z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z 16 grudnia 2022r. jest ona niepełnosprawną w stopniu znacznym, nie rozumie czytanych treści, nie potrafi samodzielnie włączyć prania ani zrobić zakupów, nie zakręca włączonego gazu oraz odkręconej wody, nie potrafi obsługiwać telewizora i telefonu (nawet telefonu dedykowanego seniorom), ma problemy z pamięcią, boi się wychodzić z domu, widzi rzeczy które nie istnieją i przejawia nadmierną ufność wobec osób obcych, przez co mając na uwadze podstawową wiedzę wynikającą z doświadczenia życiowego, należy stwierdzić, że matka Skarżącej wymaga stałej, całodobowej opieki;
2. b) uznanie, że obowiązek opieki wobec matki Skarżąca może realizować również pomimo podjęcia pracy w niepełnym wymiarze czasu pracy, gdy tymczasem stopień niepełnosprawności matki Skarżącej to uniemożliwia, a choćby czasowe pozbawienie jej opieki może powodować niebezpieczeństwo dla jej zdrowia i życia;
3. c) uznanie, że Skarżąca może przy opiece korzystać z pomocy brata, co stanowi ustalenie zupełnie dowolne, bowiem faktyczną stałą opiekę nad matką sprawuje Skarżąca, a nie brat, który mieszka w Warszawie.

Zarzuciła także naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego bezpodstawne zastosowanie w sprawie, w której Skarżąca jest osobą spokrewnioną w pierwszym stopniu z podopieczną - jest jej córką, co w konsekwencji doprowadziło do nieuwzględnienia odwołania z tej przyczyny, że Skarżąca mogłaby korzystać przy opiece z pomocy brata.

Wobec tego Skarżąca wniosła o uchylenia decyzji SKO oraz decyzji Wójta z 30 stycznia 2023 r. o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Skarżąca zakwestionowała ustalenia SKO co do zakresu wymaganej przez matkę Skarżącej opieki. Jak wynika z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 16 grudnia 2022 r. matka Skarżącej jest niepełnosprawna w stopniu znacznym i wymaga stałej, całodobowej opieki i pomocy. Z punktu widzenia zasad doświadczenia życiowego oczywistym jest, że Skarżąca nie może podjąć pracy zarobkowej i zmuszona była do zrezygnowania z niej, czy wyrejestrowania się z PUP jako osoba bezrobotna poszukująca pracy. SKO nie było uprawnione do dokonywania samodzielnej oceny, w jakim zakresie matka Skarżącej wymaga opieki.

Nie zgadza się także Skarżąca z ustaleniami SKO w zakresie możliwości korzystania z pomocy brata Skarżącej przy sprawowaniu opieki nad matką jako sprzeczne z art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżąca jest córką, wobec tego nieuprawniona jest odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że Skarżąca ma brata. Nie bez znaczenia w sprawie jest to, że brat Skarżącej mieszka na stałe w Warszawie, nie mieszka z wymagającą opieki matką. Faktycznie opiekę sprawuje Skarżąca. Zastosowana w tym zakresie argumentacja SKO jest zupełnie dowolna.

Błędne są także ustalenia co do tego, że rezygnacja z zatrudnienia lub jego niepodejmowanie przez Skarżącą nie wynika z konieczności opieki nad niepełnosprawną matką. Nie jest prawdą, jakoby Skarżąca w miejscu pracy uległa wypadkowi, w wyniku którego ze względu na zły stan zdrowia była zmuszona zrezygnować z dotychczasowego zatrudnienia. Skarżąca w okresie od 27 sierpnia 2020 roku do dnia 21 sierpnia 2021 roku pobierała świadczenie rehabilitacyjne, a w okresie od dnia 12 października 2021 roku do dnia 23 listopada 2022 roku była zarejestrowana jako bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy w W. Po utracie statusu osoby bezrobotnej (na skutek własnej rezygnacji) Skarżąca nie podjęła zatrudnienia właśnie z uwagi na konieczność opieki nad niepełnosprawną matką, pomimo tego, że jest zdolna do pracy w warunkach pracy chronionej. Nie polega również na prawdzie twierdzenie, jakoby Skarżąca była osobą niepełnosprawną ruchowo w stopniu utrudniającym opiekę nad matką i że sama wymaga w pewnym wymiarze wsparcia i pomocy innych osób.

W orzeczeniu z dnia 29 stycznia 2021 r. jednoznacznie wskazano, że jest zdolna do pracy w warunkach pracy chronionej, nie wymaga pomocy innej osoby w związku z ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano jedynie czasową konieczność pomocy innych osób, co obecnie nie jest konieczne.

Skarżąca podkreśliła, że nie jest prawdą, aby w trakcie wywiadu oświadczyła, że zrezygnowała z pracy z powodu wypadku przy pracy i w konsekwencji złego stanu własnego zdrowia, bo nigdy to nie miało miejsca. Skarżąca nie podejmuje zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.

Poza tym, Skarżąca ukończyła kurs opiekuna przewozu dzieci i młodzieży, o czym świadczy zaświadczenie z 29 listopada 2022 r. Nie jest więc prawdziwa teza, jakoby Skarżąca nie podejmowała zatrudnienia z uwagi na swój stan zdrowia. Bez podstawna jest zatem odmowa przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego najpierw z powodu rzekomego braku rezygnacji z pracy zarobkowej.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymując swoje stanowisko w sprawie wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja SKO z 3 marca 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta z 30 stycznia 2023 r. odmawiającą Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką.

Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie jest art. 17 ustawy z 28 listopada 2023 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 poz.390 z późn. zm.; dalej: ustawa o świadczeniach rodzinnych). Przepis ten określa przesłanki, od których spełnienia uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia mającego w określonym stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie.

Jak wynika z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1. 1) matce lub ojcu,
2. 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3. 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4. 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
5. - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Natomiast według art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1. 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2. 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
3. 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z kolei art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1. 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
2. 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Zauważyć w tym miejscu należy, że świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem dla osób niepodejmujących lub rezygnujących z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, którzy przejmują na siebie realizację zadań państwa w zakresie opieki nad osobami niepełnosprawnymi. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest od spełnienia warunków wskazanych w przywołanym powyżej przepisie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wyraźnie ustawodawca wskazał na konieczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osoby, o których mowa w pkt 1 - 4 w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. "Rezygnując z zatrudnienia" wnioskodawca musi celowo, intencjonalnie zaprzestać wykonywania pracy w formach prawem przewidzianych, z tytułu której otrzymuje wynagrodzenie.

Z kolei "niepodejmowanie zatrudnienia" związane jest ze świadomą decyzją o nieubieganiu się o pracę, przy jednoczesnej, realnej możliwości jej wykonywania. Niepodejmowanie zatrudnienia lub rezygnacja z niego muszą być zaś bezpośrednio związane z koniecznością sprawowania stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy nad osobą niepełnosprawną. Wykładnia art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi do wniosku, iż zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoba ta, decydując się na sprawowanie opieki, pozbawia się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd w takiej sytuacji może liczyć na wsparcie ze strony Państwa. Świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej. (wyrok NSA z 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1549/19; wyrok NSA z 14 września 2017 r., sygn. akt I OSK 695/17, wyrok WSA w Gdańsku z 4 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 1141/20).

Podkreślenia wymaga, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie zawierają definicji legalnej "sprawowania opieki", a wyznaczenie jego zakresu znaczeniowego jest kluczowe w stosowaniu art. 17 ust. 1 tej ustawy. Aby można było mówić o opiece - w rozumieniu tego przepisu - musi ona być stała lub długotrwała. Zdaniem Sądu użyte w tej regulacji określenia "stała" lub "długotrwała" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie.

Wskazać też należy na charakter świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest ono przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też za gotowość do świadczenia czynności opiekuńczych, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Według NSA przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z 17 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1148/20).

Jednocześnie ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby można było mówić o spełnieniu przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 w/w ustawy opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo - skutkowego w danym przypadku konieczne jest ustalenie czy rodzaj i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej (wyrok NSA z 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1867/21). W każdym postępowaniu właściwy organ musi zatem dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest z niego zrezygnować (zob. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13).

Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (zob. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 516/19). Posiadanie orzeczenia nie przesądza o tym, że opiekun osoby legitymującej się takim orzeczeniem sprawuje opiekę, która uprawnia do przyjęcia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy a sprawowaniem opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. Istnienie tego związku podlega bowiem ocenie w każdej indywidualnej sprawie.

Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia. Do organów administracyjnych należy ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się oświadczenie pielęgnacyjne faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w odpowiednim orzeczeniu o niepełnosprawności (zob. wyrok NSA z 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1867/21). Zarówno organy, jak i sąd, nie są uprawnieni w niniejszym postępowaniu do kwestionowania orzeczenia o niepełnosprawności.

W niniejszej sprawie organy orzekające w sprawie odmówiły przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Wójt stanął na stanowisku, że w sprawie nie zostały spełnione oznaczone w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych okoliczności, a mianowicie niepełnosprawność matki Skarżącej, zgodnie z wydanym względem niego orzeczeniem, powstała w wieku, który nie mieści się w przedziale wiekowym zakreślonym we wskazanym przepisie. Nie został także wykazany związek-przyczynowy pomiędzy nie podejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem przez Skarżącą opieki nad niepełnosprawną matką. SKO oceniło, że w rozpoznawanej sprawie Skarżąca nie musi całodobowo wykonywać względem matki takich zabiegów opiekuńczych, które wymagałyby jej stałej obecności i nieustannego zaangażowania. Mogą być one bowiem realizowane także w warunkach zatrudnienia (przy odpowiedniej organizacji czynności higienicznych, porządkowych, zakupów, czy wcześniejszego przygotowania posiłków) i nie wymagają całkowicie rezygnacji z podejmowania pracy zarobkowej.

Odnosząc się do pierwszej w kolejności argumentacji zastosowanej przez Wójta w zakresie mającym za przedmiot zastosowanie w sprawie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych należy wskazać, że orzecznictwo sądów administracyjnych zdążyło już uporać się ze sporem prawnym co do tego, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej, która pozostaje pod jego opieką (stosownie do treści art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.) nie powstała przed ukończeniem 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej.

W tym miejscu należy wskazać, że w punkcie drugim wyroku z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (OTK-A 2014/9/104) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Przywołany wyżej wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia TK upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Słusznie zatem SKO, podzielając stanowisko wyrażone w jednolitym obecnie orzecznictwie sądów administracyjnych uznało, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. został przez Trybunał Konstytucyjny ostatecznie uznany za niekonstytucyjny. Stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji było zatem w analizowanym zakresie a limine wadliwe, co słusznie dostrzegł organ odwoławczy.

Dokonując kontroli orzeczenia SKO ustalenia wymaga, czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawną matką.

W niniejszej sprawie nie budziło wątpliwości organów, że Skarżąca jest osobą zobowiązaną do alimentacji swojej matki. Matka Skarżącej jest. Ma córkę, którą jest Skarżąca oraz syna.

W sprawie bezsporna jest okoliczność posiadania przez matkę Skarżącej orzeczenia o niepełnosprawności wydanego 16 grudnia 2022 r. przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w W. Orzeczenie to zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 100 z późn. zm.; dalej: ustawa o rehabilitacji), z którego to orzeczenia wynika wyraźnie, że właściwy organ stwierdził konieczność zapewnienia matce Skarżącej stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (pkt 7). W orzeczeniu tym potwierdzono również konieczność zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze oraz pomoce techniczne (pkt 5) oraz uzasadnioną potrzebę korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki (pkt 6).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o rehabilitacji do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne nie są uprawnione w postępowaniu dotyczącym przyznania świadczenia pielęgnacyjnego do kwestionowania wskazanego powyżej orzeczenia. Treść orzeczenia o niepełnosprawności była zatem dla orzekających w sprawie organów wiążąca.

Z akt administracyjnych wynika, że Skarżąca aktywność zawodową zakończyła 21 grudnia 2020 r. czyli przed ustaleniem wobec matki znacznego stopnia niepełnosprawności. Była zarejestrowana jako osoba bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy w W., ale decyzją z 24 listopada 2022 r. Starosta [...] orzekł o utracie przez nią statusu bezrobotnej z dniem 24 listopada 2022 r. na wniosek Skarżącej. W ocenie Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie ma jednak istotnego znaczenia to, że Skarżąca od 2020 r. pozostawała bez zatrudnienia. Wskazać bowiem należy, że świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane nawet osobom, które nigdy wcześniej nie pracowały (por. wyrok WSA w Gdańsku z 14 czerwca 2023 r. II SA/Gd 1008/22).

Istotne dla rozstrzygnięcia sprawy jest natomiast to, czy aktualnie tj. w dacie złożenia wniosku oświadczenie pielęgnacyjne, Skarżąca nie podejmuje zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad matką.

Nie bez znaczenia w sprawie jest to, że nie jest to pierwsze orzeczenie o niepełnosprawności matki Skarżącej. Pierwsze wydane zostało w 15 października 2010 r. (karta 5 akt administracyjnych) i stanowiło o zaliczeniu niepełnosprawności matki Skarżącej do stopnia znacznego. Kolejne, z 2 grudnia 2021 r. (karta 4 akt administracyjnych) stanowiło o zaliczeniu niepełnosprawności matki Skarżącej do stopnia niepełnosprawności umiarkowanego. Ostatnie, wydane 16 grudnia 2022 r. (karta 3 akt administracyjnych) postanawia o zaliczeniu stopnia niepełnosprawności jako znacznego. Z powyższego wnosić należy, że stan zdrowia matki Skarżącej uległ pogorszeniu.

Zdaniem Sądu na gruncie niniejszej sprawy SKO niedostatecznie wykazało brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad matką a niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia. Stan faktyczny sprawy co do stanu zdrowia matki Skarżącej i zakresu opieki sprawowanej przez Skarżącą ustalony został na podstawie jednego wywiadu środowiskowego z 9 stycznia 2023 r.

Organ odwoławczy nie uwzględnił bowiem w sposób dostateczny zaawansowanego wieku i stanu zdrowia matki Skarżącej. Matka Skarżącej urodziła się w 1941 r. i jest obciążona licznymi schorzeniami. Przeprowadzając tylko jeden wywiad środowiskowy organ skoncentrowany był przede wszystkim na ustaleniu stopnia samodzielności matki Skarżącej pod względem fizycznym w wykonywaniu codziennych czynności. Nie podjął natomiast wyjaśnienia, jak matka Skarżącej funkcjonuje pod względem psychicznym i czy w tym zakresie nie wymaga całodobowej opieki. Na te schorzenia, jako szczególnie uzasadniające sprawowanie całodobowej opieki Skarżąca w skardze do Sądu wskazała a stwierdzone u matki zaburzenie psychiczne.

W zgromadzonym materiale dowodowym nie wykazano, że brat Skarżącej może wspomagać Skarżącą w sprawowaniu opieki nad matką, a wszelkie wyrażone w tym zakresie stanowisko organów jest gołosłowne. Nie stwierdzono, jaka jest sytuacja zawodowa i zdrowotna brata Skarżącej i czy choćby z tych względów może on świadczyć pomoc w opiece nad matką. W sprawie istnieją rozbieżności co do miejsca zamieszkania brata Skarżącej (R. jak wskazano w wywiadzie środowiskowym czy W. jak określono w skardze). Jest to też kwestia, która ma istotny wpływ na faktyczną możliwość udzielania przez niego pomocy Skarżącej w opiece nad matką.

Wobec powyższego naruszone zostały w sprawie przepisy prawa procesowego, tj. art. 80 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., co miało wpływ na rozstrzygnięcie. Sąd uznał, że orzekające w sprawie organy nie przeprowadziły dostatecznego postępowania dowodowego i w oparciu o niepełny materiał dowody rozstrzygnęły kontrolowaną sprawę. Wydając decyzje naruszyły zarówno przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania administracyjnego co do braku uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy i oceny istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a opieką sprawowaną przez skarżącą i braku uwzględnienia wszystkich okoliczności związanych z podjętym przez skarżącą zatrudnieniem w okolicznościach niniejszej sprawy.

Zasadne okazało się zatem uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c p.p.s.a. decyzji wydanych w sprawie. Zebrany materiał dowodowy w sprawie nie jest wystarczający do właściwego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji, bez konieczności wyjaśnienia jej przez organ I instancji w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji uwzględni stanowisko wyrażone w niniejszym wyroku i jego uzasadnieniu.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., jak w punkcie 2 wyroku, a zawiera się w nich ustalone według stawek minimalnych wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł zgodnie z zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800) oraz 17 zł. opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, albowiem SKO zgłosiło wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznana w tym trybie, a Skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.).