Uzasadnienie
Aktem notarialnym z dnia [...] r. Rep. A nr [...] J. Z. sprzedała Skarbowi Państwa - Wojewódzkiemu Ośrodkowi [...] w G., stanowiące jej własność działki o numerach: [...],[...],[...] i łącznej powierzchni 2093 m2. Umowa została zawarta w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1974r. nr 10 poz. 64), zaś nabycia dokonano pod tereny rekreacyjne sanatorium dla dzieci, zgodnie z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] (§ 1 umowy).
Wnioskami z dnia 21 kwietnia 2008r. oraz z dnia 25 lipca 2008r., spadkobiercy J. Z. (wskazani w postanowieniu Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] r. sygn. [...]) tj. Z. D. i A. Z., wystąpili do Starosty [...] o zwrot nieruchomości przejętej ww. aktem notarialnym.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...], Starosta [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, orzekł o zwrocie na rzecz Z. D. i A. Z. nieruchomości położonej w G., oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...] o powierzchni 1811 m2, nr [...] o powierzchni 190 m2 i nr [...] o powierzchni 92 m2 oraz zobowiązał wnioskodawców do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości 10.486,00 zł.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, iż w toku postępowania nie wyjaśniono w sposób dostateczny kwestii zbędności przedmiotowej nieruchomości. Nadto kwestionując prawidłowość ustalenia wysokości zwaloryzowanego odszkodowania oraz zwracając uwagę na konieczność zbadania stanu prawnego działek nr [...] i nr [...], które zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów, stanowią drogę. Ponadto wskazał na potrzebę uzupełnienia zgromadzonego materiału dowodowego o szereg dokumentów.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] orzekł o zwrocie na rzecz Z. D. i A. Z. nieruchomości położonej w G., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] i o odmowie zwrotu na rzecz ww. osób działek nr [...] i nr [...], zobowiązując jednocześnie Z. D. i A. Z. do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości 64.000,50 zł.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując na niewypełnienie zaleceń zawartych w swojej decyzji z dnia [...] r. nr [...]. Staroście [...] nakazano również uzupełnienie dokumentacji dotyczącej przebiegu drogi - ul. [...], przeprowadzenie ponownej wizji w terenie, poczynienie ustaleń dotyczących realizacji celu wywłaszczenia na działce nr [...] oraz przedstawienie w postaci czytelnego załącznika graficznego planowanego sposobu zagospodarowania przedmiotowej działki, sposobu jego realizacji i stanu obecnego.
W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] orzekł o zwrocie na rzecz Z. D. i A. Z. nieruchomości położonej w G., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], o powierzchni 1811 m2, stanowiącej własność Województwa [...] i o odmowie zwrotu na rzecz ww. osób działek nr [...] i nr [...], ponieważ stanowią one część drogi publicznej - ul. [...]. Tą samą decyzją zobowiązano Z. D. i A. Z. do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości 10.421,00 zł.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił ww. rozstrzygnięcie kolejny raz wskazując na niewypełnienie przez organ I instancji zaleceń zawartych w decyzjach z dnia [...] r. nr [...] i z dnia [...] r. nr [...] oraz niewyjaśnienie w sposób jednoznaczny kwestii stanu prawnego działek nr [...] (dawniej [...]) i nr [...]. Zwracając jednocześnie uwagę na nieprawidłowości dotyczące operatu szacunkowego oraz na nieścisłości w poczynionych przez organ ustaleniach dotyczących realizacji na nieruchomości celu wywłaszczenia, a także na wątpliwości dotyczące samego zdefiniowania tego celu przez organ I instancji. Starostę [...] kolejny raz zobowiązano do ustalenia w sposób jednoznaczny stanu prawnego i geodezyjnego działek nr [...] i nr [...] (w tym zlecenie uprawnionemu geodecie naniesienia na mapie zasadniczej granic tych działek i granic pasa drogowego ul. [...]) oraz do zbadania realizacji celu wywłaszczenia określonego w akcie notarialnym z dnia [...] r., z uwzględnieniem całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego.
Ponadto zwrócono uwagę organu I instancji na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014r. sygn. P 38/11 oraz na konieczność wzięcia pod uwagę sytuacji, gdy cel wywłaszczenia faktycznie został zrealizowany jeszcze przed zawarciem umowy o zbyciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Wówczas bowiem nie występuje stan, w którym można tę nieruchomość uznać za zbędną na cel wywłaszczenia, co oznacza, że wyłączone jest uwzględnienie roszczenia o jej zwrot.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] orzekł o odmowie zwrotu na rzecz Z. D. i A. Z. opisanej wyżej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że na działce nr [...] zrealizowany został cel wywłaszczenia, natomiast działki nr [...] (dawniej działka nr [...]) i nr [...] stanowią drogę publiczna i jako takie nie mogą podlegać zwrotowi.
Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyła Z. D., (działając w imieniu własnym oraz A. Z.) powtarzając zarzuty zgłaszane we wcześniejszych postępowaniach, dotyczące bezprawnego przejęcia działek, błędnego przyjęcia przez organy administracji, że ich przejęcie nastąpiło aktem notarialnym z dnia [...] r., niezrealizowania na przejętej nieruchomości celu wywłaszczenia, w postaci budowy urządzeń do rehabilitacji oraz obiektów małej architektury, w wymaganym prawem terminie, a także bezpodstawnego uznania, że działki nr [...] i nr [...] położone są w pasie drogowym ul. [...].
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu przyjętego rozstrzygnięcia wskazał, że w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że działki nr [...], nr [...] i nr [...] zostały nabyte przez Skarb Państwa - Wojewódzki Ośrodek [...] w G. umową notarialną z dnia [...] r. Rep. A nr [...], w której wskazano również cel nabycia nieruchomości - tereny rekreacyjne sanatorium dla dzieci. Przyjąć zatem należy, iż obszar ten służyć miał przebywającym w uzdrowisku dzieciom jako teren wypoczynku, zabawy, rozładowania napięcia oraz aktywności fizycznej (w tym przypadku ściśle związanych z rehabilitacją). Na wykorzystywanie przejętej nieruchomości w sposób zgodny z wyżej opisanym wskazują znajdujące się w aktach sprawy oświadczenia dawnych pracowników Sanatorium Rehabilitacyjnego dla Dzieci – M. C. (zatrudnionej w latach 1962 - 1992) i K. B.(w latach 1969 - 2000), które zgodnie stwierdziły, że na przylegającym do sanatorium terenie odbywały się zajęcia dydaktyczne (np. z biologii) i rekreacyjne (gry, zabawy, spacery, zawody).
Zamiar przeznaczenia przejętego terenu pod tereny rekreacyjne, w powołanym wyżej rozumieniu, potwierdza także znajdujące się w aktach sprawy opracowanie projektowe całościowego zagospodarowania terenu wokół Wojewódzkiego Ośrodka - [...] z 1975r., w którym działka nr [...] niemal w całości przeznaczona była pod zieleń. Na terenie tym według zgodnych opinii autorów dwóch sporządzonych w sprawie ekspertyz - inż. M. Z. (z grudnia 2011r.) i inż. M. W. podjęto działania mające na celu jego dostosowanie do celów rekreacyjnych. Powstały ścieżki asfaltowe, rowy odwadniające wraz z przepustami, ogrodzenia, sieci infrastruktury technicznej, instalacja oświetlenia terenu oraz częściowo posadowiona na przedmiotowej działce górka gimnastyczno - sportowa. Dokonano ponadto nasadzeń przynajmniej części ze znajdujących się obecnie na tej działce drzew i krzewów. M. W. ponadto wyraźnie stwierdziła, iż w jej ocenie "prace związane z realizacją celu, czyli zagospodarowania działki stanowiącej otoczenie ośrodka zostały wykonane.
Ustalenia powyższe potwierdza także ekspertyza inż. arch. M. M. z grudnia 2014r., zgodnie z którą "zakres zagospodarowania działki nr [...] określony planem sytuacyjnym z 1975r. został zrealizowany w 100%, jednak poszczególne elementy zagospodarowania, jak ścieżki i rów, mają nieco inny przebieg, a tor przeszkód jest w innej lokalizacji, ma inny kształt i tylko w niewielkiej części zlokalizowany jest na działce objętej ekspertyzą (pozostała jego część zlokalizowana jest na działce sąsiedniej). W zgodnej opinii autorów ekspertyz, jak również dawnych pracowników uzdrowiska (M. C., M. K.), teren działki został zagospodarowany ponad 30 lat temu. Wojewoda wskazał przy tym, że określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin 7 lat na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje dopiero od dnia 1 stycznia 1998r., zaś określony w pkt 2 powołanego przepisu termin 10 lat na zrealizowanie tego celu, obowiązuje od 22 września 2004r.
Jeśli zatem rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998r., albo cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem 22 września 2004r., terminy określone w art. 137 ust. 1 nie mają zastosowania. Stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania nieruchomość została przejęta przed 27 maja 1990r. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, zdaniem Wojewody [...], wskazuje jednoznacznie, że celem przejęcia było zapewnienie Ośrodkowi [...] w G. terenów rekreacyjnych oraz że cel ten został zrealizowany przed dniem 22 września 2004r. (jak również przed złożeniem wniosku z dnia 28 lipca 2008r. o zwrot ww. gruntów). W rozpoznawanej sprawie ustalenie dokładnych dat rozpoczęcia i zakończenia realizacji celu wywłaszczenia nie ma zatem znaczenia dla oceny, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w umowie o przejęciu. Nadto Wojewoda uznał, że działki nr [...] i nr [...] położone są w granicach pasa drogowego drogi publicznej ul. [...] i jako takie nie mogą podlegać zwrotowi.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnieśli J. D. i A. Z. reprezentowani przesz fachowego pełnomocnika, zarzucając obrazę przepisów: art.
7. art. 8, art. 10, art. 28, art. 30 § 1 i § 4, art. 33 § 1, art. 109 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji w stosunku do osoby niebędącej stroną postępowania, albowiem organ prowadził postępowanie i wydał decyzję w stosunku do zmarłej Z. D., co spowodowało, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą nieważności. W konsekwencji niedoręczenie zaskarżonej decyzji J. D., który jako następca prawny stał się stroną postępowania. Podobnie jak niedoręczenie decyzji A. Z., któremu ze względu na śmierć pełnomocnika, decyzja powinna być doręczona bezpośrednio, co spowodowało, że nie zapewniono mu czynnego udziału w postępowaniu. W skardze zawarty był również wniosek o zawieszenie postępowania sądowego, w związku ze skierowaniem do Ministra Infrastruktury i Budownictwa wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wyjaśnił, że nie miał wiedzy na temat śmierci strony postępowania, gdyż kierowana do niej korespondencja była odbierana, jednakże świadom skutków skierowania decyzji do osoby nieżyjącej wniósł o uwzględnienie skargi.
Postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2016r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odmówił zawieszenia postępowania sądowego.
W toku postępowania sądowego pełnomocnik skarżących wnosił i wywodził jak w treści skargi
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz.718 z późn.zm., dalej: " p.p.s.a.") w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Przy czym datą wszczęcia postępowania administracyjnego w celu stwierdzenia nieważności aktu w rozumieniu tego przepisu jest data doręczenia takiego żądania organowi przez stronę (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 grudnia 2011r. sygn. akt I SA/Rz 635/11, LEX nr 1150544, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 15 grudnia 2011r. sygn. akt I SA/Rz 743/11, LEX nr 1150553, Wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2006r. sygn. akt VII SA/Wa 1138/05, LEX nr 206577). W niniejszej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r., choć sporządzony w tym samym dniu co skarga, został wysłany do Ministra Infrastruktur i Budownictwa w Warszawie w dniu 9 czerwca 2016r., a więc już po wniesieniu skargi do sądu, dlatego też brak było podstaw do zawieszenia postępowania sądowego.
Stwierdzić również należy, że niezasadny jest zarzut skargi dotyczący skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną postępowania, a więc wystąpienia przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U z 2016r. poz. 23 z późn. zm. dalej; "k.p.a."), bowiem przepis ten dotyczy sytuacji gdzie osoba, do której skierowana została decyzja istnieje (żyje), jednakże nie może wykazać się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tymczasem w niniejszej sprawie decyzja organu II instancji została skierowana do Z. D., która zmarła.
Tym samym postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przed organem II Instancji, toczyło się w stosunku do osoby zmarłej, mimo że istnieli spadkobiercy i postępowanie powinno toczyć się z ich udziałem, a wydana decyzja powinna być skierowana pod ich adresem. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że doszło do rażącego naruszenia prawa osób, które miały przymiot strony postępowania tj. sytuacji określonej w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W doktrynie i orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, zgodnie z którym prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie w stosunku do niej decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Ażeby można było mówić o postępowaniu musi istnieć organ administracyjny mający zdolność prawną do jego prowadzenia oraz strona, o prawach której organ orzeka w danym postępowaniu. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność prawną. Zgodnie z art. 8 Kodeksu cywilnego każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Zdolność ta kończy się z chwilą jego śmierci. Oznacza to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji. Gdyby zaś doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych.
Jednocześnie na ocenę zaistnienia wad o których mowa w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma wpływu to, czy organ wiedział o śmierci strony postępowania oraz czy jego niewiedza była zawiniona, czy też nie, bowiem powołany przepis nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji (por. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2015r. sygn. akt I OSK 857/14, LEX nr 1999942, wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2015r. sygn. akt I OSK 626/14, LEX nr 1988141, wyrok NSA z dnia 14 listopada 2001r. sygn. akt I SA 2462/99, LEX nr 82653; wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2016r. sygn. akt IV SA/Wa 3071/15, LEX nr 2090123 wyrok WSA z dnia 12 lipca 2005r. sygn. akt I SA 2422/03, LEX nr 190564; wyrok NSA z dnia 20 września 2002r. sygn. akt I SA 428/01, OSP 2004, z. 3, poz. 33).
Powyższe oznacza, że zmarła w dniu 13 grudnia 2015r. Z. D. nie mogła być adresatem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r.
Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe ustalenia, których treść ma istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy i określi w sposób właściwy osoby będące stronami postępowania, do których należy skierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcia.
Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze wskazanej wyżej przyczyny, odniesienie się do kwestii merytorycznych rozstrzygniętych w zaskarżonej decyzji uznać należało za przedwczesne.
Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.