Uzasadnienie
Prezydent Miasta J. decyzją nr [...] z dnia [...] r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił I. i J. małż. Z. pozwolenia na budowę w zakresie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 1 obręb 1 przy ul. [...] w J. Następnie organ ten kolejną decyzją [...] r. na wniosek inwestorów zmienił powyższą decyzję ostateczną w ten sposób, że zatwierdził nadto aneks do projektu nr 1, obejmujący budowę przyłącza wód deszczowych z rynien do zbiornika wód deszczowych oraz korektę geometrii utwardzonego dojazdu do budynku.
Natomiast w dniu [...] r. E. H. i A. H. jako właściciele działki sąsiedniej nr 2, zabudowanej budynkiem mieszkalnym, wystąpili do Prezydenta Miasta J. o podjęcie działań mających na celu doprowadzenie do zgodności z prawem budowlanym i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego robót prowadzonych na działce nr 1, a polegających na podwyższeniu poziomu gruntu po wybudowaniu domu i garażu – ze spadkiem w kierunku ich domu i drogi. Powyższe pismo organ przekazał wg właściwości Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w J. Następnie wnioskiem z dnia [...]r. E. H. i A. H. zwrócili się do Urzędu Miejskiego w J. o wzruszenie na podstawie art. 28 i art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa, decyzji z dnia [...] r., zatwierdzającej projekt budowlany wraz z aneksem nr 1 z [...] r. Powołując się na dołączone pismo Naczelnika Wydziału Geodezji i Kartografii UM w J. z dnia [...] r. nr [...], wnioskodawcy podali, że podniesienie wysokości terenu działki nr 1, wpływa negatywnie na teren ich nieruchomości.
Prezydent Miasta J. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], podjętym na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, wznowił na wniosek E. i A. H. postępowanie, zakończone ostateczną decyzją tego organu nr [...] z dnia [...] r., a następnie decyzją z dnia [...] r. orzekł o odmowie uchylenia powyższej decyzji, zmienionej decyzją z dnia [...] r. nr [...]. Jednakże wskutek odwołania wnioskodawców Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił powyższą decyzję odmowną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Po powtórnym rozpoznaniu wniosku decyzją z dnia [...] r. nr [...], podjętą z up. Prezydenta Miasta J. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa, ponownie orzeczono o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej z dnia [...]r., zmienionej decyzją z dnia [...]r.
W uzasadnieniu organ I instancji podał, że projektowany budynek mieszkalny, zlokalizowany w odległości 12,58 m od granicy z działką sąsiednią nr 2, nie wprowadzał żadnych ograniczeń w jej zagospodarowaniu. W związku z tym zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, stronami tego postępowania byli jedynie inwestorzy. Natomiast E. i A. H. nie dochowali terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, wskazanego w art. 148 § 2 kpa, bowiem należy przyjąć, że mieli wiedzę o wydanej decyzji w dniu [...]r., kiedy to złożyli pismo, które zgodnie z kompetencją przekazano do PINB w J. Odnosząc się zaś do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, organ I instancji uznał, że błędne określenie na mapie tylko jednej pikiety wysokościowej terenu, nie mogło mieć istotnego wpływu na przyjęte rozwiązania projektowe budynku i nie stanowi to ani nowej okoliczności faktycznej, ani nowego dowodu. Stąd też w ocenie organu, nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 kpa.
W odwołaniu od decyzji E. H. i A. H. zarzucili, że organ I instancji z naruszeniem art. 7 i 77 kpa, pominął zagadnienie legalności mapy jednostkowej do celów projektowych.
Mapa ta była bowiem nieaktualna z powodu wystąpienia zmian w terenie, zaś projekt budowlany celowo wykonano na bazie danych liczbowych nieaktualnej i błędnie wykonanej mapie jednostkowej. Z rysunków projektu wynika zaś, że posadowienie budynku zaprojektowano na wysokości rzędnej terenu 275,41, podczas, gdy rzeczywista wysokość rzędnej naturalnego ukształtowania terenu w miejscu posadowienia budynku, to 274,65. Zatem różnica posadowienia budynku wynosi 0,76 m (poziom sztucznie i wirtualnie wyznaczony w projekcie). O tych okolicznościach dowiedzieli się zaś w dniu [...] r. Zdaniem odwołujących się, rozwiązania projektowe nie spełniają zatem wymogów z § 8 ust. 3 pkt 2 i 3 rozp. MI z dnia 3 lipca 2003 r., art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, art. 100 pkt 1, art. 101 pkt 1 lit d ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz ustaleń § 6 pkt 1 i § 10 pkt 4 uchwały RM w Jaworznie z dnia 29 czerwca 2006 r. nr LV/742/2006 w przedmiocie planu miejscowego "Dąbrowa Narodowa" (Dz. Urz. Woj. Śl. nr 87, poz. 2447).
W tym stanie rzeczy wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.
Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. Wojewody [...], odwołania nie uwzględniono. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, organ odwoławczy podał, że kwestia oceny legalności mapy jednostkowej do celów projektowanych, podpisanej przez uprawnionego geodetę, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, nie należy do kompetencji organu administracji architektoniczno – budowlanej. Niemniej jednak rozpatrując kwestię błędnie podanej pikiety wysokościowej, organ II instancji uznał, że nie jest to okoliczność istotna dla sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa, bowiem nie mogłaby spowodować wydania decyzji odmiennej od dotychczasowej.
Nadto, organ odwoławczy nie podzielił zarzutów naruszenia planu miejscowego, bowiem zatwierdzony aneks nr 1 w praktyce zabezpiecza działkę nr 2 przed zalewaniem jej wodą opadową w wyniku podniesienia terenu działki nr 1, zaś prawo budowlane nie przewiduje wymogu przedkładania dokumentacji fotograficznej otoczenia projektowanych budynków. Nadto, organ wyjaśnił, że do jego kompetencji nie należy kwalifikacja odstępstw od rozwiązań projektowanych, zaś na etapie odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wznowieniowym, nie ma zastosowania tryb nieważnościowy.
W skardze do sądu administracyjnego E. H. i A. H. ponawiając argumentację, zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji co do wadliwości i nieaktualności mapy dla celów projektowych, na której wykonano projekt budowlany, zarzucili że organ odwoławczy nie dokonał merytorycznego rozpoznania sprawy i nie uzasadnił decyzji zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Tymczasem wymogi mapy reguluje art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego i §§ 4 i 6 rozp. MGPiB w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie oraz § 8 rozp. MI w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.
Skarżący zarzucili nadto, że organ I instancji odmawiał im dostępu do wydanej decyzji i mogli się z nią zapoznać dopiero po wznowieniu postępowania.
Stąd też dochowali terminu do złożenia wniosku o wznowienie z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Zachodzą też przesłanki wznowienia z pkt 5 tego przepisu z uwagi na ujawnienie dowodu, że projekt budowlany wykonano na błędnie opracowanej mapie dla celów projektowych.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
W toku rozprawy sądowej skarżąca E. H. dodatkowo podała, że o treści spornej decyzji dowiedzieli się [...] r. i od tej daty winien być liczony termin do wniesienia wniosku o wznowienie. Jej zdaniem, gdyby organ wiedział, jaka jest rzędna terenu, nie wydałby decyzji o takiej treści. Błędnie określona pikieta znajduje się zaś przy wejściu do budynku. Skarżąca zarzuciła, że w projekcie nie rozwiązano kwestii zniwelowanej ziemi jako odpadu. Z kolei skarżący A. H. podniósł, że nasypy związane z budową na działce sąsiedniej potęgują wystąpienie czynników ryzyka na ich nieruchomości, objętej szkodami górniczymi i deformacjami nieciągłymi. Obaj skarżący zgodnie oświadczyli, że nie kwestionują wybudowania budynku, tylko fakt podwyższenia terenu działki i żądają wycofania z projektu błędnej mapy. Wyjaśnili, że przed organami nadzoru budowlanego nie zapadła decyzja co do legalności podwyższenia terenu.
Uczestnik postępowania J. Z. wniósł o oddalenie skargi, gdyż jego zdaniem jedna błędna pikieta, nie miała wpływu na cały projekt, zaś o tej wadzie dowiedział się [...] r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie mogła odnieść skutku, jako że zaskarżona decyzja mimo braku pełnego (należytego) uzasadnienia, odpowiada prawu. Podzielić bowiem należy pogląd organów obydwu instancji, iż skarżącym jako współwłaścicielom działki sąsiedniej nr 2, nie przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r., zmienioną decyzją z dnia [...]r. Z mocy art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, przez który w świetle art. 3 pkt 20 ustawy, należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu.
Z uwagi na charakter przedmiotowej inwestycji, polegającej na budowie na działce nr 1 budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz przyłącza wód opadowych z rynien do zbiornika i utwardzenia terenu, czego dotyczył aneks nr 1, stwierdzić należy, że realizacja tego rodzaju obiektów nie ma żadnego wpływu na zagospodarowanie działki skarżących. Charakter inwestycji wyklucza jakiekolwiek ograniczenia na podstawie przepisów Prawa ochrony środowiska, gdyż nie jest to inwestycja mogąca oddziaływać na środowisko, ani też w niniejszej sprawie nie mają zastosowania inne przepisy odrębne. Jedyną kwestią, z której wynikałoby ograniczenie w możliwości zagospodarowania działki skarżących, są wymogi techniczno – budowlane, regulujące odległości budynków od granic działki sąsiedniej i pomiędzy budynkami na działkach sąsiednich z uwagi na przesłanianie i zacienianie, wynikające z rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), a w szczególności przepisy §§ 12, 13, 60, 271 – 273.
Tymczasem jak wynika z niekwestionowanych ustaleń organu odwoławczego, przedmiotowy budynek mieszkalny jednorodzinny zaprojektowano w odległości 12,58 m od granicy z działką skarżących nr 2. Natomiast godnie z projektem budowlanym, wysokość budynku wynosi 9 m, co w zestawieniu z zarzucaną przez skarżących różnicą terenu 0,76 m, oznacza że odległość budynku od granicy w każdym wypadku jest większa, niż jego wysokość. Taki stan rzeczy wyklucza z góry możliwość naruszenia wymogów techniczno – budowlanych w zakresie sytuowania zabudowy od granicy z działką sąsiednią i pomiędzy budynkami. Ze względu na projektowaną budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, skarżący nie mogą więc podlegać żadnym ograniczeniom w zagospodarowaniu własnej działki, nawet z odstępstwem od warunków techniczno – budowlanych.
Zupełnie inną kwestią są zaś ograniczenia w zagospodarowaniu działki skarżących z uwagi na położenie na terenie zagrożonym wpływami eksploatacji górniczej.
Podobne rozważania należy odnieść do kanalizacji deszczowej i zbiornika, zaprojektowanego w odległości 4m od granicy z działką skarżących, czego dotyczył aneks nr 1 do decyzji. Tego rodzaju obiekt z uwagi na odległość od granicy, nie wpływa w żaden sposób na możliwość zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego. Podkreślić zaś przyjdzie, że decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzony nią projekt budowlany oraz aneks nr 1, nie obejmowały zagospodarowania działki nr 1, polegającego na podwyższeniu (wyrównaniu) terenu, co jest istotą sporu w niniejszej sprawie. Skoro tego rodzaju roboty ziemne nie były objęte pozwoleniem na budowę, skarżący nie mogą dochodzić ochrony prawnej w trybie wzruszenia decyzji z dnia [...]r. Nie budzi przy tym żadnej wątpliwości fakt, że projekt budowlany opracowano co prawda na mapie, opatrzonej klauzulą o przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, lecz na mapie tej błędnie opisano jedną pikietę o numerze 1, która znajduje się przy wejściu do budynku mieszkalnego.
Tego rodzaju stan rzeczy potwierdza analiza projektu budowlanego i przywołane przez skarżących pismo Naczelnika Wydziału Geodezji i Kartografii – Geodety Powiatowego z dnia [...]r. nr [...], które dołączono do wniosku o wznowienie postępowania. Natomiast wbrew zarzutom skarżących brak dowodu błędnego umieszczenia punktów pikiet nr 2 i 3 i pominięcia innych punktów wysokościowych, co zarzucono w toku niniejszego postępowania. Skarżący tej kwestii w żaden sposób nie wykazali. Jednakże sprawa wadliwej mapy dla celów projektowych nie może uzasadniać przyznania skarżącym statutu strony. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stanowi bowiem regulację szczególną w stosunku do art. 28 kpa, zawężającą krąg stron postępowania w pozwoleniu na budowę. W obecnym stanie prawnym, obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji, właściciel działki sąsiedniej nie w każdym przypadku legitymuje się przymiotem strony w takiej sprawie. Istnienie interesu prawnego nie pokrywa się z definicją strony z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.
W przeciwnym wypadku regulacja szczególna byłaby bowiem zbędna. Dla oceny przymiotu strony istotny jest zaś charakter i rozmiar inwestycji. Weryfikacja stanowiska organu co do kręgu stron winna nastąpić w postępowaniu wznowieniowym na żądanie osoby pominiętej w sprawie zakończoną decyzją ostateczną, lecz pod warunkiem złożenia podania w terminach, określonych w art. 148 kpa. W niniejszej sprawie skarżący uchybili zaś terminowi do złożenia podania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, gdy idzie o decyzję z dnia [...]r. Prawidłowo stwierdził organ administracji, że skarżący o fakcie wydania takiej decyzji niewątpliwie wiedzieli już w dniu [...]r., kiedy to domagali się ingerencji w sprawie podwyższenia działki sąsiedniej. Wyjaśnić przyjdzie, że dla biegu terminu z art. 148 § 2 kpa, nie ma znaczenia fakt, że dopiero w toku postępowania wznowieniowego skarżący zapoznali się z treścią decyzji, a więc dowiedzieli się o warunkach udzielonego pozwolenia na budowę.
Niewątpliwie jednak skarżący dochowali terminu do żądania wznowienia postępowania, gdy idzie o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa w przypadku aneksu nr 1 do decyzji oraz gdy idzie o przesłankę z pkt 5 w przypadku obu decyzji. Taki stan rzeczy musiał prowadzić do wydania postanowienia o wznowieniu z art. 149 § 1 kpa celem zbadania prawdziwości podstaw wznowienia, a przede wszystkim oceny statusu strony, co było możliwe dopiero we wznowieniowym postępowaniu. Stwierdzenie, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony, a ponadto, ustalenie dopiero po wznowieniu, że nie dochowano terminu do złożenia podania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, winno co prawda prowadzić do wydania decyzji o umorzeniu w tym zakresie wznowionego postępowania (art. 105 § 1 kpa), lecz uchybienie organów, polegające na łącznym rozpatrzeniu obydwu przesłanek wznowienia i wydaniu decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej w trybie art. 151 § 1 pkt 1 kpa, nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.
W istocie bowiem skutek obydwu rozstrzygnięć jest identyczny, bowiem wyklucza prawną możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy o pozwolenie na budowę.
Zdaniem sądu administracyjnego, skarga nie mogłaby odnieść skutku nawet przy odmiennym poglądzie co do oceny statusu strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę.
Skarżący uchybili bowiem terminowi, gdy idzie o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, zaś prawidłowo uznały organy obydwu instancji, że nowa okoliczność faktyczna w postaci ujawnienia błędnego naruszenia na mapie projektowej jednej pikiety wysokościowej terenu przy wejściu do budynku, nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy, a mianowicie treść udzielonego pozwolenia na budowę. Budynek zaprojektowano bowiem na terenie z nierównościami i naturalnym spadkiem w kierunku południowo – zachodnim i północno – zachodnim, zaś wielkość budynku oraz gęstość siatki pikiet pomiarowych, wyklucza możliwość ustalenia +/- 0,00 posadzki parteru w oparciu tylko o jedną pikietę (vide: motywy decyzji organu I instancji z dnia [...]r.). Z mapy dla celów projektowych wynika, że rzędne wysokości terenu działki nr 1 przy granicy z działką nr 2, wynoszą:
247,07; 274,22; 274,63; 744,91. Skarżący nie wykazali, aby powyższe pikiety wysokościowe naniesiono błędnie. Zatem nawet korekta pikiety przy projektowanym wejściu do budynku, nie mogła mieć wpływu na warunki i zakres udzielonego pozwolenia na budowę.
Wskazać też przyjdzie, że żądanie skarżących "wycofania" wadliwej mapy z projektu budowlanego, nie mogło być w żadnym wypadku uwzględnione w niniejszym postępowaniu. W przypadku, gdyby bowiem doszło do stwierdzenia przesłanki wznowieniowej, to wobec realizacji przedmiotowej inwestycji, brak było podstaw do ponownego prowadzenia postępowania o pozwolenie na budowę i wyegzekwowania od inwestora prawidłowej mapy. Postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę byłoby bowiem bezprzedmiotowe. Nie pozbawia to jednak skarżących ochrony prawnej, a mianowicie dochodzenia roszczeń odszkodowawczych, bądź też przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie innych postępowań administracyjnych, prowadzonych już przed organami nadzoru budowlanego i organem gminy na podstawie Prawa wodnego. Jak już wyżej podano, pozwoleniem na budowę nie objęto robót w postaci podwyższenia terenu działki, zaś wszelkie zmiany wprowadzone w stosunku do projektu budowlanego, podlegają wpisaniu do dziennika budowy i weryfikacji na etapie zawiadomienia o zakończeniu budowy.
Wynikający z planu miejscowego nakaz minimalizowania przekształceń powierzchni ziemi, nie mógł więc być naruszony w postępowaniu, zakończonym decyzją z dnia [...]r., skoro nie udzielono nią inwestorom pozwolenia na podwyższenie terenu całej działki nr 1, zwłaszcza od strony nieruchomości skarżących.
Wreszcie, w ramach niniejszego postępowania sądowego brak podstaw do oceny aneksu nr 2 do pozwolenia na budowę, bowiem decyzja w tym przedmiocie, nie była objęta wnioskiem o wznowienie postępowania, ani też fakt jej wydania nie wynika z akt administracyjnych.
Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy wznowieniowej, ani też uchybienia przez organy administracji regułom procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
su.