Uzasadnienie
Wnioskiem z 21 grudnia 2022 r. P. S. (strona, skarżący) zwrócił się do Prezydenta Miasta J. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką – J. S. Do wniosku załączył kopię orzeczenia o jej niepełnosprawności. Z orzeczenia wynika, że matka została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Jednocześnie nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje. Ustalony zaś stopień niepełnosprawności datuje się od [...] lutego 2020 r.
Decyzją z 31 stycznia 2023 r. wydaną m.in. na podstawie art. 17 ust. 1, ust. 1b, art. 23 ust. 4aa ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej w skrócie "u.ś.r.") organ I instancji odmówił przyznania stronie wnioskowanego świadczenia.
Uzasadniając decyzję organ I instancji wskazał najpierw na poczynione w sprawie ustalenia. Według tych ustaleń do 20 lipca 2022 r. skarżący przebywał na stażu z PUP, a aktualnie nie podejmuje żadnego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i nie jest uprawniony do świadczeń rentowo-emerytalnych. Skarżący jest jedynym dzieckiem niepełnosprawnej. Według ustaleń pracownika socjalnego zajmuje się on robieniem zakupów, sprzątaniem, robieniem opłat, załatwianiem spraw urzędowych, umawianiem wizyt lekarskich i towarzyszeniem w tych wizytach, przy czym według jego zeznań czas opieki nad matką jest uzależniony od zapotrzebowania. Matka skarżącego po mieszkaniu porusza się samodzielnie, przy wyjściu korzysta z laski lub pomocy innych osób, a ponadto samodzielnie sporządza i spożywa posiłki oraz samodzielnie wykonuje wszelkie czynności higieniczne. Podczas nieobecności skarżącego jego matką opiekuje się wnuczka lub sąsiadka. Matka skarżącego jest także objęta opieką hospicjum domowego, dwa razy w tygodniu przychodzi do niej pielęgniarka.
Według organu I instancji w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania przez skarżącego opieki nad matką nie zachodzi bezpośredni związek. Czynności, które wykonuje skarżący wykonywane są w każdym gospodarstwie domowym. Ponadto jako drugi powód odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia wskazano na brak możliwości ustalenia u matki skarżącego daty powstania jej niepełnosprawności.
Strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z 1 marca 2023 r. utrzymało jednak w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium nakreśliło najpierw przebieg dotychczasowego postępowania. Następnie przedstawiło i omówiło podstawę normatywną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.
Według Kolegium kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. W konsekwencji ocena spełnienia przesłanek niezbędnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powinna być dokonywana z pominięciem tego kryterium. Jednak pomimo tego Kolegium uznało odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia za prawidłową. W ocenie organu odwoławczego z okoliczności sprawy wynika bowiem, że strona nie musi całodobowo wykonywać względem matki takich zabiegów opiekuńczych, które wymagałyby stałej obecności i nieustannego zaangażowania. Według organu odwoławczego czynności, które realizuje skarżący mogą być wykonywane w warunkach zatrudnienia choćby na część etatu. Z treści wywiadu środowiskowego wynika przy tym, że opieka nad matką jest wspomagana przez wnuczkę, sąsiadkę oraz pielęgniarkę z domowego hospicjum. W sprawie nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez stronę w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie przez niego pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie spełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniami stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
W związku z podniesionymi zarzutami skarżący domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez przyznanie stronie wnioskowanego przez nią świadczenia.
Ponadto domaga się zasądzenia kosztów postępowania wraz kosztami zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi powołano się na wybrane orzeczenia sądów administracyjnych oraz, przytaczając ich fragmenty zaakcentowano, że w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. warunku stałej opieki nie można rozumieć jako wykonywanie opieki nieustannie i przez 24 godziny, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości, zaś "długotrwała" w sensie rozciągłości w czasie.
W skardze zawarto wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Ponadto, podobnie jak strona skarżąca, wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie: t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 390 ze zm., dalej w skrócie "u.ś.r.").
Jak stanowi art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W realiach rozpoznawanej sprawy nie stanowi przedmiotu sporu to, że matka skarżącego została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Spornym nie jest także to, od kiedy datuje się ustalony u niej stopień niepełnosprawności.
Jednak zdaniem Sądu, zważywszy na pozostałe przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, Kolegium słusznie oceniło, że w sprawie brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a sprawowaną przez niego opieką nad matką.
Należy zaakcentować, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem zasadnym jest badanie zaistnienia wspomnianego związku przyczynowo-skutkowego, jako jednej z przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego ze stopnia faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą (przykładowo wyrok NSA z 16 kwietnia 2021r., sygn. I OSK 2859/20, wyroki WSA: w Gliwicach z 3 listopada 2022 r. sygn. II SA/Gl 1122/22, w Łodzi z 25 października 2022 r. sygn. II SA/Łd 308/22, w Gliwicach z 13 października 2022 r. sygn. II SA/Gl 1022/22 oraz II SA/Gl 961/22, w Gdańsku z 13 października 2022 r. sygn. III SA/Gd 252/22, w Szczecinie z 29 września 2022 r. sygn. II SA/Sz 692/22, w Łodzi z 27 września 2022 r. sygn. II SA/Łd 676/22, w Bydgoszczy z 27 września 2022 r. sygn. II SA/Bd 565/22, w Łodzi z 20 września 2022 r. II SA/Łd 626/22).
W konsekwencji w każdym przypadku, gdy dana osoba ubiega się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, badać należy okoliczności faktyczne sprawy oraz istnienie związku przyczynowo - skutkowego między niepodejmowaniem zatrudnienia lub rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (wyrok NSA z 7 maja 2020r., sygn. I OSK 1049/19).
W realiach rozpoznawanej sprawy Kolegium uznało, że pomiędzy sprawowaną przez skarżącego opieką nad matką a rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącego nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy. Zakres i sposób opieki sprawowanej przez skarżącego zdaniem organu odwoławczego, nie wykluczają podjęcia przez niego zatrudnienia. Kolegium akcentuje przy tym, że w sprawowaniu opieki biorą udział także inne osoby (wnuczka, sąsiadka, pielęgniarka z hospicjum).
W ocenie Sądu wskazane powyżej stanowisko Kolegium jest prawidłowe, a leżącego u jego podstaw ustalenia faktyczne znajdują pełne oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Szczególną uwagę zwrócić należy na treść znajdującego się w aktach administracyjnych organu I instancji oświadczenia skarżącego z dnia 9 stycznia 2023 r. (karta 33). Skarżący podał w nim, że matka po domu porusza się samodzielnie, na zewnątrz porusza się przy pomocy laski i wymaga osób drugich. Jest z nią logiczny kontakt. Nie pozostaje sama w domu. Podczas nieobecności skarżącego opiekuje się nią wnuczka, sąsiadka. Matka samodzielnie przyrządza posiłki i je spożywa, czynności higieniczne wykonuje sama. Jest też objęta opieką hospicjum domowego (dwa razy w tygodniu).
Skarżący zaś pomaga matce w umawianiu wizyt lekarskich i towarzyszy w ich trakcie. Swoją pomoc matce określił ponadto jako: robienie zakupów, sprzątanie, robienie opłat, załatwianie spraw urzędowych. Wskazał przy tym, że czas opieki jest uzależniony od zapotrzebowania. Z treścią tego oświadczenie korespondują ustalenia pracownika socjalnego, z których dodatkowo wynika, że skarżący mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką i dwudziestoletnią córką. Ponadto przy pierwszej wizycie pracownik socjalny nie zastał skarżącego, gdyż według wyjaśnień matki był on wówczas na zakupach (karty 29-30).
W ocenie Sądu oświadczeniu skarżącego oraz ustaleniom pracownika socjalnego należało dać pierwszeństwo przed opisem czynności przedstawionym na formularzu wniosku (karty 53-54). Postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji wykazało, że rzeczywisty zakres czynności podejmowanych przez skarżącego w ramach opieki nad matką jest mniejszy niż wynikałoby wprost z formularzy załączonych do wniosku.
W ocenie Sądu zarówno rodzaj podejmowanych przez skarżącego czynności, jak i wymiar sprawowanej przez niego opieki, nie wymagają całkowitej rezygnacji z zatrudnienia lub podejmowania pracy zarobkowej. Robienie zakupów, sprzątanie, załatwianie spraw urzędowych, zapewnienie matce kontaktu z lekarzami nie stanowią czynności, których nie da pogodzić się z zatrudnieniem. Są to typowe czynności podejmowane przez osoby pozostające w zatrudnieniu. Ponadto z ustaleń pracownika socjalnego oraz oświadczenia samego skarżącego wynika, że wiele istotnych czynności jego matka wykonuje samodzielnie.
Ponadto może liczyć na pomoc innych wskazanych powyżej osób. Tym samym zaangażowanie skarżącego w pomoc matce, przy właściwej organizacji planu dnia, nie wyklucza całkowicie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Tymczasem opieka winna mieć na tyle zajmujący charakter, że jej sprawowanie pozostaje nie do pogodzenia z wykonywaniem jakiejkolwiek działalności zawodowej przez opiekuna i z tego właśnie powodu osoba sprawująca opiekę nie podejmuje (rezygnuje) z aktywności zarobkowej (wyrok NSA z dnia 6 października 2020r., sygn. I OSK 371/20).
Zaakcentowania wymaga także i to, że świadczenie przyznawane na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu (wyrok NSA z dnia 7 maja 2020r., sygn. I OSK 1049/19). Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielanie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2021r., sygn. I OSK 282/20).
Świadczenie pielęgnacyjne, jako tego rodzaju forma wsparcia rodziny, nie jest jednak kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie innej pracy (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 kwietnia 2019r., sygn. III SA/Gd 135/19).
Reasumując dotychczasowego rozważania stwierdzić należy, że Kolegium prawidłowo ustaliło, iż w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącego, a sprawowaną przez niego opieką nad matką. Kolegium dokonało jednocześnie prawidłowej wykładni, mających zastosowanie w sprawie, przepisów prawa materialnego oraz dokonało ustaleń faktycznych w zakresie umożliwiającym wydanie decyzji administracyjnej.
Dodać należy, że wpowodem odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia nie było niespełnienie wymogu sprawowania przez skarżącego całodobowej opieki. Nie chodzi bowiem o to, aby opieka ta była sprawowana nieprzerwanie przez 24 godziny na dobę, lecz o to, aby jej zakres i charakter rzeczywiście wymagał rezygnacji z zatrudniania lub stanowił przeszkodę do jego podjęcia, przy czym treść orzeczenia o niepełnosprawności nie stoi na przeszkodzie badaniu tej ostatniej kwestii.
Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.
Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, a to w związku z wnioskiem zarówno skarżącego jak i organu.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.