Uzasadnienie
Przedmiotem zaskarżenia w rozpatrywanej sprawie jest decyzja z dnia 24 lutego 2022 r. nr SKO.FE/41.4/6/2022/1125 Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej: "Kolegium") uchylająca decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 20 grudnia 2021 r. nr. [...] w sprawie zwrotu opłaty parkingowej w kwocie 2,60 zł z odsetkami.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Pismem z dnia 13 grudnia 2021 r. zatytułowanym "ostateczne przedsądowe wezwanie do zapłaty" B. K. (dalej: "Strona" lub "Skarżący") wniósł o zwrot opłaty za postój samochodu w strefie płatnego parkowania w miejscu nieoznaczonym poziomym znakiem drogowym. Dołączył bilet parkingowy z 18 października 2017 r. i zdjęcie ul. [...]w G..
W uzasadnieniu powołał się na uchwałę NSA z dnia 9 października 2017 r. II GSP 2/17, zgodnie z którą opłata powstaje jedynie w przypadku parkowania na wyznaczonym do tego miejscu w strefie. Wskazał, że opłatę w wysokości 2,60 zł uiścił omyłkowo i żąda jej zwrotu pod rygorem skierowania sprawy na drogę sądową.
Decyzją z dnia 20 grudnia 2021 r. (doręczoną Stronie dnia 5 stycznia 2022 r.) nr [...] Prezydent Miasta G. dalej: "organ I instancji") odmówił zwrotu opłaty parkingowej na podstawie art. 75 § 4a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U z 2021 r., poz. 1540 ze zm.) – dalej: "ord.pod." w związku z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 305 ze. zm.)- dalej: "u.f.p." i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) dalej: "k.p.a." W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wykupienie biletu pozwoliło Stronie na parkowanie w całej podstrefie B, a ponadto brak jest dokumentacji potwierdzającej parkowanie przez Stronę przy ul. [...] w G. lub innej w dniu wskazanym przez Stronę, ponieważ nie wykonuje się zdjęć samochodów posiadających ważną opłatę parkingową. W konsekwencji organ I instancji wskazał, że nie ma możliwości uznania omyłki Strony w zakupie biletu parkingowego, skoro jej zamiarem było parkowanie w strefie płatnego parkowania.
Odwołanie od tej decyzji do Kolegium, za pośrednictwem organu I instancji, pismem z dnia 19 stycznia 2022 r. złożyła Strona. Podniosła, że żądanie zwrotu opłaty wynika z braku podstawy prawnej i braku jej zgody na bezprawne pobieranie opłat w strefie płatnego parkowania, a więc dążeniem do sprawiedliwości i przestrzegania prawa w związku z uchwałą NSA II GPS 2/17. Do odwołania Strona dołączyła bilet parkingowy i wydruk, z którego wynika, że bilet wydrukowano w automacie nr [...] zlokalizowanym przy ul. [...]. Ponadto w piśmie z dnia 2 lutego 2022 r. Strona przesłała jeszcze jedno zdjęcie, zrobione 7 stycznia 2022 r., z którego wynika, że na ulicy [...]w G. nadal brak jest znaków poziomych wyznaczających miejsca do parkowania.
Kolegium rozpatrując odwołanie wskazało, że w jego ocenie sprawa dotyczy obowiązku wynikającego z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 2222, ze zm.) - dalej "u.d.p.", w brzmieniu obowiązującym w 2017 r. a konkretnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. z którego wynika, że korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Opłatę tę, zgodnie z przepisem art. 13b ust. 1 ww. ustawy, pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Kolegium przywołało również treść art.13f ust. 1-3 u.d.p dotyczący pobierania opłaty dodatkowej. Kolegium wskazało, że użycie przez ustawodawcę w treści powołanych przepisów słowa "pobiera" oznacza, że obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie jak i opłaty dodatkowej jest obowiązkiem wynikającym z mocy prawa.
Nie jest więc wymagane konkretyzowanie tego obowiązku w drodze indywidualnego aktu administracyjnego (decyzji) a to z kolei oznacza, że dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego istnieje możliwość dochodzenia racji oraz obrony swoich interesów przez osobę zobowiązaną poprzez zgłoszenie zarzutu w oparciu o art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r., poz. 599, ze zm.; zwanej dalej: "u.p.e.a."). Kolegium dokonało również analizy przepisów ustawy o finansach publicznych oraz ordynacji podatkowej w związku z podstawą prawną decyzji organu I instancji.
W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji uznał wezwanie przedsądowe za wniosek o stwierdzenie nadpłaty i rozpatrzył go negatywnie w oparciu o art. 75 § 4a ord.pod., choć samo rozstrzygniecie zamiast orzekać o odmowie stwierdzenia nadpłaty, orzeka o odmowie jej zwrotu. Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji prawidłowo uznał opłatę za postój pojazdu za niepodatkową należność budżetową, do której stosuje się odpowiednio działu III Ordynacji podatkowej i przeprowadziło wywód dotyczący znaczenia zwrotu "odpowiedniego stosowania" z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych i doktrynę prawa. Kolegium podniosło, że konsekwencją odpowiedniego zastosowania może być zastosowanie wprost konkretnego przepisu, do którego się odsyła, jego zastosowanie z odpowiednimi modyfikacjami lub nawet odmowa zastosowania przepisu, którym - z woli ustawodawcy - podmiot stosujący się prawo powinien się posiłkować.
W jego ocenie sygnalizowany problem powstaje przy stosowaniu przepisów dotyczących nadpłaty do opłat za parkowanie. Kolegium w całości podzieliło poglądy zaprezentowane w wyroku WSA w Gliwicach z 17.06.2021 r., II SA/Gl 244/21, LEX nr 3199356. Sąd wskazał, że istota, wskazanej w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, opłaty za postój w strefie płatnego parkowania sprowadza się do tego, że stanowi ona swoisty ekwiwalent za możliwość postoju w tej strefie przez czas zadeklarowany przez osobę uiszczającą tę opłatę, bez konieczności uiszczenia wyższej opłaty dodatkowej, a jedynie za zapłatą niższych stawek podstawowych określonych przez radę gminy. Skoro to osoba uiszczająca opłatę deklaruje czas parkowania, a zatem zakreśla ramy czasowe możliwości parkowania według stawek podstawowych, to tym samym decyduje o wysokości należnej opłaty. Opłata uiszczona w wysokości, będącej prostą pochodną deklaracji osoby uiszczającej opłatę z samej zasady nie stanie się nigdy opłatą nienależną.
Opłata ta "należy się" bowiem w takiej wysokości, w jakiej zadeklarowany został czas parkowania, przy uwzględnieniu stawek określonych przez radę gminy. Zakończenie parkowania przed upływem zadeklarowanego czasu parkowania nie czyni uiszczonej opłaty za postój nienależną, gdyż pomimo wcześniejszego zakończenia parkowania w dalszym ciągu, aż do czasu upływu zadeklarowanego czasu, parkowanie jest możliwe, bez powstania obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej.
W ocenie Kolegium również uiszczenie opłaty za płatny postój i faktyczne parkowanie w miejscu do tego niewyznaczonym nie czyni uiszczonej opłaty za postój nienależną. Pomimo postoju w innym miejscu uiszczający nabył prawo parkowania w miejscu wyznaczonym do opłaconego czasu. Opłata wiązana jest więc z tym prawem, nawet jeśli nie zostanie ono zrealizowane. Zdaniem Kolegium na podstawie art. 72 § ord.pod. nadpłata opłaty za parkowanie mogłaby zaistnieć tylko wtedy, gdyby została ona zapłacona lub pobrana pomimo braku deklaracji postoju w strefie płatnego parkowania. Taka sytuacja nie może mieć miejsca, ponieważ zadeklarowanie następuje właśnie poprzez zapłatę opłaty w odpowiedniej kwocie. Oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji organu I instancji Kolegium uznało, że uwzględnienie konstrukcji opłaty za postój w strefie płatnego parkowania uniemożliwia stosowanie do niej przepisów Ordynacji podatkowej dotyczących nadpłat.
Zdaniem Kolegium również w ustawie o drogach publicznych ustawodawca nie przewidział odpowiedniego trybu zwrotu opłaty. Zdaniem Kolegium, kwestia zwrotu opłaty mieści się w pojęciu zasad uiszczania opłaty, które podlegają uszczegółowieniu w uchwale rady gminy. Kolegium przywołało w uzasadnieniu swojego stanowiska pogląd wyrażony w wyroku WSA w Gliwicach z 17.06.2021 r., II SA/Gl 244/21. Kolegium wskazało, że w obowiązującej w czasie postoju uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia 25 października 2012 r. w sprawie określenia strefy płatnego parkowania na drogach publicznych oraz zasad pobierania opłat za parkowanie na terenie miasta G. (Dz. Urz. Woj. Śląsk. z 2012, poz. 5670) brak jednak trybu i regulacji zwrotu opłaty.
Z uwagi na dokonaną analizę Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji błędnie zakwalifikował przedsądowe żądania zwrotu opłaty jako wniosek o stwierdzenia nadpłaty, a następnie błędnie rozpatrzył go w oparciu o przepisy, które nie miały w tej sprawie zastosowania. W jego ocenie brak było również innych materialnoprawnych podstaw do rozstrzygania kwestii zwrotu opłaty w formie decyzji administracyjnej wydanej w procedurze uregulowanej w k.p.a. i dlatego postanowiło uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.
Skargę na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożył Skarżący zarzucając jej naruszenie art.138 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wniósł o jej uchylenie w zakresie w jakim umorzono postępowanie w sprawie.
W uzasadnieniu skargi Skarżący odniósł się do kwestii dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz dokonał merytorycznej oceny decyzji Kolegium w zakresie uchylenia decyzji organu I instancji. W jego ocenie skoro Kolegium stwierdziło nieprawidłowości w decyzji organu I instancji to powinno ograniczyć się jedynie do jej uchylenia. W ocenie Skarżącego w sprawie nie zaistniała bezprzedmiotowość postępowania ponieważ może ona mieć miejsce "gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed tym organem I instancji".
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Jak stanowi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy wskazać należy, że zagadnienie powstania obowiązku uiszczenia opłaty za parkowanie i opłaty dodatkowej, w związku z postojem pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania było już wielokrotnie rozważane przez sądy administracyjne. Za ugruntowany przy tym należy uznać pogląd, że obowiązek uiszczenia opłaty - zarówno za postój w strefie płatnego parkowania, jak i opłaty dodatkowej - jest obowiązkiem wynikającym z mocy prawa. W konsekwencji dla powstania tego obowiązku nie jest wymagane rozstrzygnięcie w drodze indywidualnego aktu administracyjnego (zob. wyroki NSA: z 19 stycznia 2021 r. sygn. akt I GSK 558/20; z 18 listopada 2020 r., sygn. akt I GSK 495/18; z 29 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 2116/19; z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 4350/16; z 9 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1683/15, z 12 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2152/11).
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela i przyjmuje za własne powyższe stanowisko podobnie jak stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku WSA w Gliwicach z dnia 17 czerwca 2021 r. sygn. akt. II SA/Gl 244/21 powołanego przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie prawne zaskarżonej decyzji w znacznej części bazuje na argumentacji wynikającej z powołanego orzeczenia, które sąd aprobuje. Kolegium zasadnie uznało, że organ I instancji rozstrzygając o wniosku Skarżącego błędnie zastosował przepisy ustawy Ordynacja podatkowa i ustawy o finansach publicznych. Brak jest podstaw do tego, aby zagadnienie zwrotu opłaty za niewykorzystany czas postoju lub "omyłkowo" uiszczoną opłatę rozważać w kategoriach nadpłaty w rozumieniu art. 72 § 1 ord.pod.
"Istota, wskazanej w art. 13 ust. 1 pkt. 1 ustawy o drogach publicznych, opłaty za postój w strefie płatnego parkowania sprowadza się do tego, że stanowi ona swoisty ekwiwalent za możliwość postoju w tej strefie przez czas zadeklarowany przez osobę uiszczającą tę opłatę; bez konieczności uiszczenia wyższej opłaty dodatkowej, a jedynie za zapłatą niższych stawek podstawowych określonych przez Radę gminy. Skoro to osoba uiszczająca opłatę deklaruje czas parkowania, a zatem zakreśla ramy czasowe możliwości parkowania według stawek podstawowych, to tym samym decyduje o wysokości należnej opłaty. Opłata uiszczona w wysokości, będącej prostą pochodną deklaracji osoby uiszczającej opłatę z samej zasady nie stanie się nigdy opłatą nienależną. Opłata ta "należy się" bowiem w takiej wysokości, w jakiej zadeklarowany został czas parkowania, przy uwzględnieniu stawek określonych przez Radę gminy. Zakończenie parkowania przed upływem zadeklarowanego czasu parkowania nie czyni uiszczonej opłaty za postój nienależną, gdyż pomimo wcześniejszego zakończenia parkowania w dalszym ciągu, aż do czasu upływu zadeklarowanego czasu, parkowanie jest możliwe, bez powstania obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej.
Tymczasem na gruncie art. 72 § 1 ord.pod. nadpłata opłaty za parkowanie mogłaby zaistnieć tylko wtedy, gdyby została ona zapłacona lub pobrana pomimo braku deklaracji postoju w strefie płatnego parkowania. Zważywszy na to, że zadeklarowanie czasu postoju następuje właśnie poprzez zapłatę opłaty w odpowiedniej kwocie, sytuacja nadpłaty na gruncie opłaty za deklarowany czas postoju nie może zaistnieć, co powoduje że wyłączenie zwrotu opłaty za niewykorzystany czas postoju, wynikające z § 3 ust. 2 załącznika do uchwały nie prowadzi do kolizji ze wskazanym w skardze nakazem zwrotu wszelkich nienależnych opłat." (por. powołany wyżej wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 czerwca 2021 r. sygn. akt. II SA/Gl 244/21)
Sąd podziela także pogląd Kolegium, iż z uwagi na konstrukcję opłaty za postój w strefie płatnego parkowania wynikającą z ustawy o drogach publicznych, brak stosownej regulacji dotyczącej zwrotu opłat w tej ustawie, nie istnieją materialnoprawne podstawy do zwrotu opłaty za zadeklarowany i opłacony postój ponieważ taka regulacja nie wynika również z uchwały (aktu prawa miejscowego) nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia 25 października 2012 r. w sprawie określenia strefy płatnego parkowania na drogach publicznych oraz zasad pobierania opłat za parkowanie na terenie miasta G. (Dz. Urz. Woj. Śląsk. z 2012, poz. 5670) podjętej na podstawie art. 13b ust. 4 u.d.p. Konsekwencją takiego ustalenia jest brak możliwości prowadzenia postępowania w sprawie zwrotu opłaty za postój w strefie płatnego parkowania.
Skarżący uiszczając opłatę za postój w parkomacie miał prawo parkować swój samochód w całej strefie B płatnego postoju w miejscach wyznaczonych (oznakowanie poziome, znak P-19) i w zadeklarowanym czasie. Jeżeli Skarżący parkował samochód w miejscu nie wyznaczonym i nie objętym zakazem parkowania mógł nie uiszczać opłaty za taki postój ponieważ obowiązek uiszczenia opłaty związany jest z parkowaniem w strefie płatnej, w miejscach do tego wyznaczonych.
W ocenie Sądu podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez Kolegium art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie i tym samym nie może odnieść skutku żądanie skargi, dotyczące uchylenia zaskarżonej decyzji w zakresie określonym w skardze.
Mając na względzie przedstawione dotychczas rozważania Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.