Uzasadnienie
Decyzją z dnia 31 marca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 735 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia 4 marca 2022 r. nr [...] odmawiającą H. G. (dalej: "strona" lub "skarżąca") przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem S. G. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Wnioskiem z dnia 25 stycznia 2022 r. strona wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem S. G. S. G. legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia [...] r. o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 10 lutego 2003 r. Z dokumentów dołączonych do wniosku wynika, że strona przedstawiła także orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia [...] r. o zaliczeniu męża strony do znacznego stopnia niepełnosprawności do 31 grudnia 2024 r. Zgodnie z tym orzeczeniem ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 3 września 2018 r., a niepełnosprawność istnieje od 14 listopada 1973 r. Jak ustalił organ I instancji strona jest uprawniona do emerytury i sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem.
W dniu 10 lutego 2022 r. strona złożyła oświadczenie dotyczące stanu zdrowia męża oraz wyjaśniła na czym polega wykonywana przez nią opieka. Ponadto oświadczyła, iż dzieci nie mogą sprawować osobistej opieki nad ojcem, ponieważ pracują zawodowo i posiadają własne rodziny, rodzice męża nie żyją i nie ma więcej osób spokrewnionych, które mogłyby sprawować opiekę nad S. G.. W trakcie postępowania strona pomimo pouczenia o prawie do zawieszenia emerytury oświadczyła, że nie będzie "zawieszać, ani rezygnować z emerytury". Dokonując oceny wniosku strony organ I instancji powołał się na art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 17 ust.1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 615) – dalej: "u.ś.r"., i przytoczył ich pełną treść. W ocenie organu I instancji fakt pobierania przez stronę emerytury oraz moment powstania niepełnosprawności męża wyklucza możliwość przyznania stronie wnioskowanego świadczenia.
Odwołując się od powyższej decyzji strona zarzuciła jej błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, sprzeczność z orzecznictwem sądowym, naruszenie konstytucyjnej zasady równości, niewykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26.06.2019 r. oraz "uchylanie się MRiPS od zajęcia stanowiska na wystąpienie RPO w kwestii ww. wyroku TK."
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: "Kolegium") decyzją z dnia 31 marca 2022 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium omówiło stan faktyczny sprawy oraz przepisy prawa materialnego dotyczące jej przedmiotu tj. art. 17 u.ś.r. Dokonując wykładni art. 17 ust.1b u.ś.r. Kolegium odwołało się zarówno do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r. w sprawie sygn. akt K 38/13 jak i do innych orzeczeń sądów administracyjnych. Zdaniem Kolegium, które nawiązało do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2016r. sygn. akt l OS 1614/16, w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności.
Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium w odniesieniu do osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.
Odnosząc się do negatywnej przesłanki otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego wskazanej w rozstrzygnięciu organu I instancji a wynikającej z treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Kolegium uznało, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. W konsekwencji przyjęcia takiego stanowiska Kolegium stwierdziło, że brak jest podstaw do przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad mężem. Ustalone prawo do emerytury wyklucza bowiem przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a strona oświadczyła, że nie będzie zawieszać prawa do emerytury.
W celu potwierdzenia swojego stanowiska Kolegium odwołało się do orzecznictwa sądów administracyjnych (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20), zgodnie z którym przyjmuje się, że całkowite wykluczenie opiekunów, którzy pobierają emeryturę lub rentę, z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych wskazuje na sprzeczność z konstytucyjną zasadą równości. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury lub renty, należy, zgodnie z konstytucyjną zasadą równości interpretować w taki sposób, że wyłącza on możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jedynie w sytuacji, gdy osoba uprawniona do świadczenia rentowo-emerytalnego pobiera je i nie chce zrezygnować z jej pobierania. Osoba uprawniona ma zatem prawo wyboru korzystniejszego świadczenia z systemu emerytalnego lub świadczenia pielęgnacyjnego.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wywiodła skarżąca zarzucając wydanie decyzji niezgodnie z:
"1. linią orzeczniczą w tożsamych rozstrzygnięciach sądowych WSA w kraju,
- 2. wyrokiem TK z dn.26.06.2019r. który wszedł w życie w dn. 9.01.2020 r, do którego wydający zaskarżone decyzje nie odnieśli się,
- 3. zasadami art. 5 k.c. tj. konstytucyjną zasadą równości."
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoją argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej określa art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Uchybienia, które obligują do usunięcia skarżonej decyzji z obrotu prawnego określa art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. i są to: zaistnienie przyczyn określonych w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach (wówczas sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części) bądź też naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (wówczas sąd uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części). W ocenie Sądu taka sytuacja nie zaistniała w przedmiotowej sprawie, a zatem nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 poz. 111, dalej jako u.ś.r.), zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Przesłanki wyłączające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego określone zostały zaś m.in. w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę "ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym".
Powyższy przepis wprowadza przesłanki negatywne po stronie osoby sprawującej opiekę, których zaistnienie powoduje wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z jego literalnego brzmienia wynika, że w każdym przypadku, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, świadczenie pielęgnacyjne nie będzie jej przysługiwało.
Aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Sprowadza się ono do twierdzenia, że co prawda proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać, gdyż zastosowanie dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej. W tym kontekście dowodzi się, że przy uwzględnieniu kontekstu historycznego pojawienia się przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. zdekodowanie w obecnych realiach znaczenia tego przepisu jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna otrzymującego świadczenie emerytalne znacznie niższe, pozostaje w sprzeczności z wynikami wykładni systemowej, funkcjonalnej oraz wykładni prokonstytucyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1416/20; 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2809/20; 5 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 1195/21, 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1242/21, CBOSA).
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podnoszono, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (wyroki TK z dnia: 9 marca 1988 r., U 7/87; 6 maja 1998 r., K 37/97; 20 października 1998 r., K 7/98; 17 maja 1999 r., P 6/98; 4 stycznia 2000 r., K 18/99; 18 grudnia 2000 r., K 10/00; 21 maja 2002 r., K 30/01; 28 maja 2002 r., P 10/01 oraz 18 marca 2014 r., SK 53/12). Odnośnie do zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2015 r., K 38/13 wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.
Brak jest przesłanek uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości ich prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy mają oni ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i gdy świadczenie to jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien uniemożliwiać stronie uzyskania świadczenia korzystniejszego, ale powinien podjąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawo wyboru świadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2020 r., sygn. akt I OSK 2199/19, CBOSA).
W realiach rozpatrywanej sprawy nie ulega wątpliwości, że organ I instancji pouczył skarżącą o możliwości zawieszenia prawa do emerytury w celu uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (wezwanie z dnia 18 lutego 2022 r.), jednakże skarżąca już w oświadczeniu z dnia 10.02.202 r. oświadczyła, że jest uprawniona do emerytury i "nie będzie zawieszać ani rezygnować z emerytury". Pomimo wezwania organu I instancji skarżąca nie zmieniła swojego stanowiska.
W związku z powyższym, zdaniem Sądu, organy zasadnie odmówiły skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.