Uzasadnienie
W dniu 23 maja 2013 r. Rada Miasta Częstochowy działając na podstawie art.18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz.1591 z późn. zm.; obecnie j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. – dalej u.s.g.) i art. 68 ust.1 pkt 7 i ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz.621 z późn. zm.; obecnie j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm. – dalej u.g.n.) podjęła uchwałę nr 658/XXXVII/2013 w sprawie sprzedaży byłych zakładowych lokali mieszkalnych przekazanych na rzecz Gminy Miasto Częstochowa przez przedsiębiorstwa państwowe.
Pismem z dnia 6 marca 2014 r. Wojewoda Śląski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę, w której wnosił o stwierdzenie nieważności w całości przedmiotowej uchwały. W uzasadnieniu skargi wskazał m. in., że regulacje przedmiotowej uchwały istotnie naruszyły prawo, tj. art. 68 ust. 1 pkt 7 u.g.n. oraz wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP zasadę, iż wszyscy są wobec prawa równi, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne, a jednocześnie nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Zdaniem Wojewody regulacje uchwały dyskryminują najemców samodzielnych lokali mieszkalnych w budynkach stanowiących własność gminy, bowiem doprowadzają do nieuprawnionego faworyzowania najemców byłych zakładowych lokali mieszkalnych. Na dowód tego powołał treść innej uchwały, w której ustalono warunki bonifikat od ceny lokali niezakładowych podlegających sprzedaży.
Ponadto, zdaniem organu nadzoru, postanowienie z §3 ust. 2 przedmiotowej uchwały określające sposób ustalania ceny przy sprzedaży lokalu mieszkalnego przez Gminę stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego a zarazem ingerencję w kompetencje organu wykonawczego.
W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że nie zgadza się ze stanowiskiem Wojewody, iż przedmiotowa uchwała faworyzuje najemców byłych lokali zakładowych, bowiem lokale te poprzez swój status różnią się od innych lokali pozostających w zasobie komunalnym. Różnice te wynikają z faktu, że najemcy byłych lokali zakładowych partycypowali w kosztach ich budowy wpłacając określone kwoty na fundusz mieszkaniowy przedsiębiorstw oraz pracowali przy ich budowie w czynie społecznym. Stąd uzasadnionym było wprowadzenie regulacji pozwalającej na skorzystanie z preferencyjnych warunków jedynie przez osoby, które były związane z zakładem pracy również w chwili przejmowania budynków przez gminę.
Wyrokiem z dnia 19 września 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 461/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność § 3 ust. 2 uchwały Rady Miasta Częstochowa z dnia 23 maja 2013 r., nr 658/XXXVII/2013. W uzasadnieniu podał m. in., że zapis mówiący o zwiększeniu ceny o kwotę równą wartości nakładów poniesionych przez gminę niewątpliwie stanowi naruszenie normy kompetencyjnej zawartej w art. 68 ust. 1b u.g.n. Sąd natomiast nie podzielił stanowiska Wojewody, że Rada Miasta ustalając zasady i warunki udzielania bonifikaty oraz wysokość stawek procentowych przy sprzedaży byłych zakładowych lokali mieszkalnych naruszyła konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Wprowadzenie odmiennych stawek udzielania bonifikat w zależności od okoliczności ponoszenia kosztów budowy lokalu przez najemców nie narusza konstytucyjnej zasady równości wobec prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Śląski, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w części objętej pkt 2 i wydania w tym zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarga kasacyjna oparta została o podstawę z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.). Wyrokowi zarzucono naruszenie:
- – art. 32 Konstytucji RP w związku z art. 68 ust. 1b w związku z ust. 1 pkt 7 u.g.n., poprzez niewłaściwą wykładnię przepisów i przyjęcie, iż dopuszczalne jest zróżnicowanie warunków i wysokości stawek procentowych udzielanych bonifikat od ceny przy sprzedaży byłych zakładowych lokali mieszkalnych, pomimo że obecnie wchodzą w skład komunalnego zasobu mieszkaniowego Gminy i status lokali mieszkalnych jest jednakowy oraz pomimo, że nie wykazano, by wszyscy najemcy byłych lokali zakładowych partycypowali w kosztach ich budowy;
- – art. 32 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.s.g., poprzez niewłaściwą wykładnię przepisów i przyjęcie, iż dopuszczalne jest przyznanie najemcom byłych lokali zakładowych preferencyjnej stawki bonifikaty przy sprzedaży lokali z gminnego zasobu mieszkaniowego, pomimo że oznacza to nieuzasadnione nierówne traktowanie mieszkańców gminy (tu: najemców lokali mieszkalnych) tworzących wspólnotę samorządową, gdy tymczasem zadaniem gminy jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb jej mieszkańców.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. I OSK 16/15, uchylił zaskarżony wyrok w pkt. 2 i w tym zakresie przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu podano m. in., że wyżej wymieniona uchwała Rady Miasta wydana została w sprawie sprzedaży byłych zakładowych lokali mieszkalnych przekazanych na rzecz Gminy Miasta Częstochowa przez przedsiębiorstwa państwowe. NSA zgodził się z Wojewodą, że ocena Sądu jest niczym nie poparta w zakresie w którym WSA uznał, iż przyznanie bonifikaty nie narusza zasady równości najemców lokali byłych zakładowych z tego względu, że partycypowali oni finansowo w kosztach budowy mieszkań przez przedsiębiorstwa, bądź przez prace społeczne. Jedyny bowiem ślad, że tak mogło być wynika z odpowiedzi Miasta na skargę Wojewody, przy czym też nie wiadomo, czy dotyczyło to wszystkich najemców byłych mieszkań zakładowych. NSA zauważa, że nie jest to jednak istota problemu w sprawie. Artykuł 68 ust. 1b u.g.n. stanowi, że w uchwale rady w sprawie bonifikaty od ceny lokalu mieszkalnego określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokości stawek procentowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie rozważył, czy bonifikata przyznana najemcom byłych lokali zakładowych to zasada udzielania bonifikat, czy warunki. Już §1 uchwały stanowi, że ustala się zasady i warunki udzielania bonifikat. Art. 68 ust. 1b daje upoważnienie do określenia warunków, a nie zasad. NSA stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy WSA rozważy, czy przyznanie bonifikaty dla najemców byłych mieszkań zakładowych mieści się w pojęciu "warunki udzielania bonifikat", o czym mowa w art. 68 ust. 1b u.g.n. i w zależności od tej oceny dokona analizy całej uchwały, także pod kątem, czy jest konieczność podejmowania w kwestii takich mieszkań odrębnej uchwały, czy też uregulowania w tej kwestii powinny mieścić się w uchwale dotyczącej zasad zbywania lokali znajdujących się w zasobie mieszkaniowym Miasta.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna, co skutkowało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Należy jednak zaznaczyć wyraźnie, że §3 ust. 2 uchwały będącej przedmiotem rozpoznania, został wyeliminowany prawomocnym w tym zakresie wyrokiem tut. Sądu z 19 września 2014 r., sygn. II SA/Gl 461/14. Zatem Sąd w niniejszym postępowaniu orzekał o nieważności "całości" uchwały z pominięciem w/w paragrafu, jako że ten został już wyeliminowany na skutek prawomocnego orzeczenia sądowego.
Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g. uchwała rady gminy w zakresie zasad zarządu mieniem gminy jest aktem prawa miejscowego. Nie ma zatem wątpliwości, że uchwała będąca przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie posiada właśnie taki charakter.
Zgodnie z art. 68 ust. 1 pkt 7 u.g.n. właściwy organ może udzielić bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, na podstawie odpowiednio zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana jako lokal mieszkalny. Z kolei wg ust. 1b tego samego przepisu w zarządzeniu wojewody albo uchwale rady lub sejmiku, o których mowa w ust. 1, określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych.
Nie ma żadnych wątpliwości, że właściwa rada podejmując uchwałę w tym zakresie musi dbać, by nie naruszyć określonych standardów, w tym konstytucyjnych, w szczególności zasady równości i sprawiedliwości. W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 12 lutego 2015 r., IV CSK 265/14 (LEX nr 1663411) zauważono że przewidziana w art. 68 ust. 1 u.g.n. możliwość udzielenia przez gminę bonifikaty od ceny komunalnego lokalu mieszkalnego, ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3 u.g.n., stanowi odstępstwo od zasady sprzedaży lokali gminnych za cenę odpowiadającą ich wartości rynkowej i ma na celu ułatwienie zakupu lokalu przez dotychczasowego najemcę, dla którego lokal ten stanowi centrum życiowe, w którym najemca i członkowie jego rodziny realizują potrzeby mieszkaniowe. Udzielenie najemcy bonifikaty – jak zauważa dalej SN – stanowi istotny przywilej finansowy nabywcy lokalu uzyskiwany kosztem środków publicznych i niewątpliwie stawiający nabywcę lokalu komunalnego w sytuacji lepszej od tych osób, które zmuszone są zaspokajać swoje potrzeby mieszkaniowe drogą zakupu mieszkań po ich cenie rynkowej.
Przy tym jednak uchwały organów kolegialnych i zarządzenia wojewodów zawierające zasady udzielania bonifikat powinny wprowadzać wyraźne i jednakowe dla wszystkich kryteria przesądzające, że bonifikaty udzielane będą w odniesieniu do wskazanych nieruchomości w określonej wysokości uzależnionej od podanych kryteriów. Tak więc w świetle przepisu art. 68 ust. 1 pkt 7 u.g.n. rada gminy może podjąć np. uchwałę w sprawie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność gminy, w której w sposób zróżnicowany określi wysokość bonifikat, uzależniając je od szczegółowych warunków dotyczących zbywanych nieruchomości, jak np. powierzchnia lokalu, jego stan techniczny, data budowy, liczba lokali w budynku, itp. (zob. E. Bończak – Kucharczyk, Komentarz do art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami – LEX-el.).
W podobnej kwestii wypowiedział się WSA we Wrocławiu, który w wyroku z dnia 31 maja 2005 r., II SA/Wr 145/05, stwierdził że standard państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) wymaga, aby ewentualne przyczyny zastosowania wielkości bonifikaty przy sprzedaży komunalnych lokali mieszkalnych nie miały charakteru dowolnego i odpowiadały zasadom prawidłowej gospodarki mieniem gminy. Tak więc zasada równości, do której odnosi się wprost organ nadzoru, wyrażona w art. 32 Konstytucji, oznacza nakaz jednakowego traktowania każdej jednostki przez organy władzy publicznej w procesie stosowania prawa. Przy tym jednak tak rozumiana zasada równości nie może być interpretowana w oderwaniu od uniwersalnej wartości wyrażonej w art. 2, a odnoszącej się do tego, że Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Konstytucja RP nie tylko wysoko ceni sprawiedliwość, lecz każe ją urzeczywistniać zarówno w procesie tworzenia jak i stosowania prawa.
WSA zauważa dalej, że "równo" nie oznacza "wszystkim jednakowo". Zatem zgodnie z zasadą równości, ale w kontekście zasady sprawiedliwości społecznej, należy stwierdzić, iż wszyscy najemcy komunalnych lokali mieszkalnych winni mieć taką samą bonifikatę nabywając od gminy zajmowany lokal, pod warunkiem, że wszyscy spełniają wspólną cechę istotną (relewantną). Tą wspólną cechą istotną może być, np. kryterium wieku budynku.
Orzecznictwo to nawiązuje do ustaleń Trybunału Konstytucyjnego, który wielokrotnie wypowiadał się na temat zasady równości i sprawiedliwości społecznej. Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że zasada równości wobec prawa, wyrażona w art. 32 ust. 1 Konstytucji, polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych) charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Pogląd ten, sformułowany już w orzeczeniu TK z 9 marca 1988 r., sygn. U 7/87 (OTK w 1988 r., poz. 1), był wielokrotnie powoływany w późniejszym orzecznictwie (zob. wyrok z 18 czerwca 2013 r., sygn. K 37/12, OTK-A 2013/5/60 i podane tam orzecznictwo). Z art. 32 ust. 1 Konstytucji wynika także akceptacja niejednolitego traktowania przez prawo podmiotów niemających istotnej cechy wspólnej (zob. np. wyroki TK z: 16 grudnia 1997 r., sygn. K 8/97, OTK ZU nr 5-6/1997, poz. 70, 17 maja 1999 r., sygn. P 6/98, OTK ZU nr 4/1999, poz. 76, 23 czerwca 1999 r., sygn. K 30/98, OTK ZU nr 5/1999, poz. 101).
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalone jest również stanowisko, że fundamentalny charakter zasady równości w demokratycznym państwie prawnym nie wyklucza możliwości uznania za zgodne z Konstytucją odmiennego traktowania podmiotów podobnych; równość wobec prawa nie ma bowiem charakteru absolutnego. Wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą jednak być przekonująco uargumentowane. Argumenty te, jak ujął to Trybunał w orzeczeniu z 3 września 1996 r., sygn. K 10/96 (OTK ZU nr 4/1996, poz. 33), powinny mieć: "(...) po pierwsze, charakter relewantny, a więc pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma, oraz służyć realizacji tego celu i treści. Innymi słowy, wprowadzane zróżnicowania muszą mieć charakter racjonalnie uzasadniony. Nie wolno ich dokonywać według dowolnie ustalonego kryterium.
Po drugie, argumenty te muszą mieć charakter proporcjonalny, a więc waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów normy, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych. Po trzecie, argumenty te muszą pozostawać w jakimś związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (...) jedną z takich zasad konstytucyjnych jest zasada sprawiedliwości społecznej" (zob. też wyrok z 18 czerwca 2013 r., sygn. K 37/12, OTK-A 2013/5/60 i podane tam orzecznictwo).
Zasada równości wobec prawa w przyjętym rozumieniu łączy się z pojęciem sprawiedliwości społecznej, które ma charakter wielopłaszczyznowy i obejmuje zarówno problematykę formalnoprawną, nakazując równe traktowanie podmiotów równych, jak i zagadnienia prawa materialnego, sprowadzające się do nakazu realizacji i ochrony innych wartości konstytucyjnych. Szczególne znaczenie ma ten aspekt zasady sprawiedliwości społecznej, który nawiązuje do zakazu arbitralności regulacji prawnych, ich nieproporcjonalnego charakteru oraz nieuzasadnionego traktowania podmiotów charakteryzujących się daną cechą istotną. W tym sensie zasady równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej w znacznym stopniu nakładają się na siebie i są ze sobą ściśle powiązane (zob. wyrok z 18 czerwca 2013 r., sygn. K 37/12, OTK-A 2013/5/60 i podane tam orzecznictwo).
Argumentem przemawiającym za szczególnym uprzywilejowaniem najemców byłych zakładowych lokali mieszkalnych, wprowadzonym przez zaskarżoną uchwałę Rady Miasta Częstochowa, wg odpowiedzi na skargę, miałby być fakt, że "(...) najemcy lokali zakładowych partycypowali w kosztach ich budowy wpłacając na fundusz mieszkaniowy przedsiębiorstw określone kwoty pieniężne oraz pracowali przy ich budowie w czynie społecznym." NSA jednak słusznie zauważył w wyroku z 28 kwietnia 2015 r., I OSK 16/15, że jest to wypowiedź niczym nie poparta. Poza tym uchwała ta może prowadzić do nieuzasadnionego uprzywilejowania osób, które faktycznie nie zasługują na przyznanie im tak dużej bonifikaty. Nie jest bowiem wykluczone, że najemca dawnego zakładowego lokalu mieszkalnego zamieszkał tam już po upuszczeniu go przez innego najemcę i wcale nie partycypował w kosztach budowy takiej nieruchomości, która mogła powstać wiele lat wcześniej, ani tym bardziej nie udzielał się przy budowie.
Z tego szczególnego uprzywilejowania, wprowadzonego zakwestionowaną uchwałą, mógłby mimo to skorzystać, gdyż nie odróżnia ona tego rodzaju sytuacji. W §2 ust. 1 uchwały zaznacza się bowiem, że sprzedaż takiego lokalu z bonifikatą może nastąpić m. in. na rzecz najemcy posiadającego umowę najmu zawartą na czas nieokreślony, będącego w posiadaniu lokalu w dniu przekazania budynku na rzecz Gminy. Wprowadzone kryterium, pozwalające na skorzystanie ze szczególnie korzystnej bonifikaty, nie gwarantuje zatem poszanowania zasad równości i sprawiedliwości społecznej.
Uchwała w postaci nadanej jej przez Radę Miasta Częstochowy może zatem prowadzić do wykorzystywania przywileju przez osoby, które nie spełniają przesłanek, by z takiego przywileju skorzystać.
W związku z tego rodzaju ustaleniami Sądu dalsze rozważania pod kątem, czy zaskarżona uchwała wprowadza "warunki" udzielania bonifikat, czy "zasady" i czy była dopuszczalna w kontekście art. 68 u.g.n., są zbędne, skoro stwierdzone wady uchwały są dalej idące.
Z powyższych względów należało orzec na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. o nieważności zaskarżonej uchwały w całości (z uwzględnieniem, co należy powtórzyć, że §3 ust. 2 został wyeliminowany prawomocnym w tym zakresie wyrokiem tut. Sądu z 19 września 2014 r., sygn. II SA/Gl 461/14, zatem Sąd w niniejszym postępowaniu orzekał o całości uchwały z pominięciem w/w paragrafu).
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.