Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 stycznia 2007 roku, II SA/Gl 95/06, uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej [...]WINB) z dnia [...]roku, nr [...]. Uchyloną decyzją utrzymana została w mocy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej PINB) z dnia [...]roku, nr [...], którą nakazano B. W. rozbiórkę budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr 1 w K. przy ul. [...]. Decyzja PINB wydana została w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualnie Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), w związku z realizacją budynku gospodarczego, o wymiarach 4,60 x 6,60, w sposób istotnie odbiegający od warunków dokonanego zgłoszenia budowy. Zgodnie ze zgłoszeniem budynek gospodarczy miał mieć bowiem powierzchnię zabudowy 20 m² oraz miał zostać zlokalizowany w innym miejscu. Powodem orzeczenia przez PINB rozbiórki przedmiotowego obiektu było natomiast jego zrealizowanie z naruszeniem unormowań zawartych w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U.. Nr 75, poz. 690 ze zm. – dalej rozporządzenie).
Uchylając zaskarżoną decyzję WSA w Gliwicach uznał, że została ona wydana bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy, a w szczególności nie zawiera dostatecznych i przekonywujących ustaleń dotyczących usytuowania spornego obiektu z punktu widzenia przepisów zawartych w § 12 rozporządzenia. Sąd zwrócił także uwagę, że organy nie rozważyły czy stanowiący przedmiot postępowania budynek został zrealizowany w sytuacji, o jakiej mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, a nie jak uznały z naruszeniem art. 30 ust. 1 tej ustawy. Organy orzekające w sprawie nie uzasadniły bowiem zastosowania w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
Skarżący tymczasem rozpoczął budowę jednego obiektu budowlanego, a nie dwóch jak to wynikało z przyjętego zgłoszenia. Obiekt został także usytuowany w innym miejscu, ma inne parametry, pełni inne funkcje oraz posiada inne usytuowanie wjazdu. Zdaniem WSA w związku z tym organy winny rozważyć, czy w dacie rozpoczęcia budowy obiekt ten wymagał pozwolenia na budowę, czy tylko zgłoszenia, co nakazywałoby stosować w pierwszym przypadku procedury przewidziane w art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego, a w drugim przewidziane w art. 49b tej ustawy. W obu omawianych przypadkach oceniając możliwość legalizacji obiektu z punktu widzenia obowiązujących warunków technicznych - z uwzględnieniem zmian w § 12 rozporządzenia wprowadzonych rozporządzeniem zmieniającym z dnia 7 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 109, poz. 1156) - istotne jest ustalenie zabudowy sąsiedniej działki. Legalizacja wzniesionego budynku gospodarczego, bowiem byłaby możliwa jedynie, gdyby przylegał on ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych do ściany budynku na sąsiedniej działce, przy czym chodzić może tylko o istniejący legalnie budynek na sąsiedniej działce.
W następstwie opisanego wyroku decyzją z dnia [...]roku [...]WINB uchylił decyzję PINB z dnia [...]roku. W uzasadnieniu nakazał organowi I instancji dokonanie dokładnych ustaleń faktycznych. Ustalenia te winny w szczególności dotyczyć zabudowy działki A. W. na odcinku przy granicy z działką B. W. Organ II instancji nakazał także PINB rozważenie czy w sprawie doszło do wybudowania przedmiotowego obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę, czy też do wybudowania go na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego.
Ponownie rozpatrując sprawę inspektorzy PINB przeprowadzili w dniu [...] roku oględziny nieruchomości B. W. i A. W. W trakcie tych oględzin ustalono, że zrealizowany przez B. W. obiekt, o powierzchni zabudowy 30,36 m², ma pełnić funkcję garażu. Posiada on bowiem dwuskrzydłową bramę garażową, a wjazd do niego został usytuowany od strony ulicy. Organ ustalił również, że inwestor nie jest rolnikiem, co upoważniałoby go w oparciu o zgłoszenie do budowy budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 35 m², związanego z produkcją rolną i uzupełniającego zabudowę zagrodową.
W związku z tym, w ocenie PINB, do zrealizowanego obiektu zastosowanie winien znaleźć art. 48 ustawy Prawo budowlane. Jego budowa wymagała bowiem uzyskania pozwolenia na budowę, którym nie legitymował się inwestor. W trakcie oględzin organ stwierdził także, że przedmiotowy budynek został dobudowany na odcinku 0,70 m do budynku gospodarczego na sąsiedniej działce. Ten ostatnio wymieniony obiekt został zaś wybudowany ok. 75 lat temu przez ojca A. W. Budynek garażowy na odcinku około 5,90 m przylega następnie do ogrodzenia wykonanego z płyt prefabrykowanych. Odległość zrealizowanego obiektu od budynku mieszkalnego znajdującego się na działce A. W. wynosi natomiast 11,60 m. W ocenie organu lokalizacja przedmiotowego obiektu była zatem zgodna z przepisem § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym od 27 maja 2004 r. do 7 lipca 2009 r.), co umożliwiało jego legalizację.
Kierując się opisanymi ustaleniami PINB wydał, w oparciu o art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, postanowienie z dnia [...] roku. Postanowieniem tym nałożył na B. W. obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia [...] roku, szeregu dokumentów, a to: zaświadczenia Burmistrza K. o zgodności budowy budynku garażowego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, trzech egzemplarzy projektu architektoniczno-budowlanego dla tej inwestycji, oceny technicznej wykonanych robót budowlanych oraz oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W nakazanym terminie inwestor nie przedłożył jednak wymaganych dokumentów. W związku z tym decyzją z dnia [...]roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego, PINB nakazał B. W. rozbiórkę samowolnie zrealizowanego budynku garażowego.
W odwołaniu od tej decyzji B. W. wniósł o jej uchylenie i zwrócenie sprawy organowi I instancji z zaleceniem zawieszenia postępowania w sprawie. Podał, że przed Sądem Rejonowym w C. toczy się postępowanie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Wskazał, że w związku z tym postępowaniem nie mógł przedłożyć żądanego przez PINB zaświadczenia Burmistrza oraz opinii technicznej. W ocenie odwołującego się sprawa powinna zostać rozpoznana również pod kątem wyroku WSA w Gliwicach z 11 stycznia 2007 roku, II SA/Gl 95/06, a także w kontekście toczącego się postępowania cywilnego, które doprowadzi do zmiany numeracji i oznaczenia działki.
Działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego [...]WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że organ I instancji zasadnie nałożył na inwestora obowiązek w trybie art. 48 ust. 2 i ust.
3. Prawa budowlanego. Inwestor nie wywiązał się z nałożonego obowiązku zatem organ I instancji nakazał w oparciu o art. 48 ust. 1 tej ustawy rozbiórkę przedmiotowego budynku garażowego. Odnosząc się do zarzutu odwołującego się [...]WINB wskazał, że w sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem ewentualne zmiany w oznaczeniu i numeracji działki nie miały wpływu na merytoryczną treść decyzji.
W skardze do sądu administracyjnego B. W. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu podał, że wykładnia zaprezentowana przez organy obu szczebli jest błędna, jeżeli nie kuriozalna i nie koresponduje z poprzednio wydanym wyrokiem WSA w Gliwicach. Skarżący podał, że w międzyczasie zmarł A. W., a skoro w jego miejsce nie wstąpili następcy prawni to postępowanie należało uznać za bezprzedmiotowe. W ocenie skarżącego także zawisła przed Sądem Rejonowym w C. sprawa o sygnaturze [...] ma fundamentalny wpływ na wynik sprawy i sposób zakończenia postępowania administracyjnego.
Skarżący zauważył także, że po złożonej przez niego w dniu [...]roku skardze do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. orzekające w sprawie organy wyraźnie przyśpieszyły postępowanie i stały się wobec niego rygorystyczne. Podniósł wreszcie, że jego wolą było uzupełnić materiał, jednak przeszkodziło mu w tym postępowanie przed sadem powszechnym.
W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie składu orzekającego kontrolowana w decyzja nie narusza bowiem prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, czy stwierdzenie jej nieważności. W świetle 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności organów administracji publicznej polega zaś na zbadaniu czy w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły one prawa materialnego i procesowego. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, sąd ocenia wpływ tego naruszenia na wynik sprawy. Powyższe ustalenia dokonywane są wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu, a sąd nie jest w ich toku związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi-dalej zwanej p.p.s.a.).
Kontrolując zaskarżoną decyzję w wyżej zakreślonych ramach Sąd stwierdził, że zasadnie orzekające w sprawie organy uznały, iż realizacja stanowiącego przedmiot postępowania obiektu objęta została hipotezą art. 48 Prawa budowlanego. Zrealizowany obiekt z uwagi na jego planowaną funkcję, wielkość oraz usytuowanie na działce nie mógł bowiem zostać potraktowany jako zrealizowany z odstępstwami od dokonanego zgłoszenia, gdyż stanowił on zupełnie inny obiekt budowlany od zgłoszonego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 10 m². W konsekwencji tego prawidłowo najpierw PINB, a następnie [...]WINB uznały, że w sprawie winna znaleźć zastosowanie procedura przewidziana w we wskazanym wyżej przepisie Prawa budowlanego. Stanowisko to pozostaje także w zgodzie z oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w prawomocnym wyroku WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 roku. Wbrew twierdzeniom skargi należy zatem uznać, że orzekające w sprawie organy działały w zgodzie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a.
Kierując się opisanymi ustaleniami organ nadzoru budowlanego I instancji uznał następnie, że przedmiotowy obiekt może zostać objęty procedurą legalizacyjną. Skarżący nie wywiązał się jednak w wyznaczonym (3 miesięcznym) terminie z obowiązków nałożonych na niego postanowieniem mającym oparcie na przepisach art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego. W konsekwencji tego, wobec kategorycznego brzmienia art. 48 ust. 4 tej ustawy, PINB był zobowiązany do wydania nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu.
Skład orzekający podziela stanowisko organu II instancji, że w sprawie brak było także podstaw do zawieszenia postępowania z uwagi na zawisłą przed Sądem Rejonowym w C. sprawę dotyczącą uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Skarżący w piśmie z dnia [...]roku wyjaśnił, że tocząca się przed sądem powszechnym sprawa związana była z geodezyjnym postępowaniem regulacyjnym i dotyczyła nadania właściwych numerów działkom ewidencyjnym. Sprawa ta nie mogła zatem stanowić w kontrolowanym postępowaniu zagadnienia wstępnego w rozumieniu w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Dodatkowo zauważyć przyjdzie, że w aktach sprawy brak jakiegokolwiek pisma skarżącego z którego wynikałoby wprost bądź przynajmniej pośrednio, że domagał się on od PINB przedłużenia terminu wykonania nałożonych na niego obowiązków. Dostrzec wreszcie należy wyraźną niekonsekwencję w postępowaniu skarżącego. W skardze kierowanej do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. stawia on organowi nadzoru budowlanego I instancji zarzut bezczynności, a następnie domaga się zawieszenia postępowania zmierzającego w kierunku legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu.
W ocenie Sądu na uwzględnienie nie zasługuje wreszcie zarzut pominięcia w sprawie następców prawnych zmarłego właściciela sąsiedniej nieruchomości A.W.. Odnosząc się do tej kwestii w pierwszym rzędzie zauważyć należy, że zaskarżoną decyzję [...]WINB odebrał J.W., syn zmarłego A.W. i jego następca prawny. Po drugie w piśmie procesowym z dnia [...]roku, oznaczonym jako zażalenie (k -108 akt sądowych), ten sam J. W. domaga się zakończenia toczącej się od wielu lat sprawy dotyczącej nielegalnie wybudowanego przez skarżącego garażu. Pisma tego w żadnym wypadku nie można potraktować jako wniosku o wznowienie postępowania złożonego przez stronę pominiętą w postępowaniu administracyjnym. Udziału w sprawie nie zgłosiła także H.W., żona A. W., która konsekwentnie odmawiała odbioru korespondencji kierowanej do niej przez Sąd (nie dotyczy to tylko ostatniego skierowanego do niej zawiadomienia o terminie rozprawy).
Zdaniem Sądu należy przyjąć, że pominięcie następców prawnych w postępowaniu toczącym się po śmierci strony nie uzasadnia samo przez się uchylenia przez Sąd zapadłych w takim postępowaniu decyzji. Pogląd ten znajduje uzasadnienie zwłaszcza w takich sprawach, w których następcy prawni zmarłej strony w pełni akceptują zapadłe w niej rozstrzygnięcia. Zauważyć bowiem należy, że w postępowaniu administracyjnym na przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. powoływać się może wyłącznie strona, która nie brała udziału w tym postępowaniu. W tej kwestii podzielić też należy w całej rozciągłości pogląd prawny zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2009 roku, II OSK 1278/08, (niepubl.).
Przeprowadzone rozważania dowodzą, że kontrolowana decyzja [...]WINB oraz poprzedzająca ją decyzja PINB pozostają w zgodzie z zastosowanym przez te organy przepisem art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji nie naruszają także, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, przepisów postępowania administracyjnego.
W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.