Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] r. "[...]" Spółka z o.o. zwróciła się do Wójta Gminy Z. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na cyt. "wydobywaniu gazu ziemnego w obszarze "[...]" udokumentowanego w ilości [...] min m3 w kat. [...] i przyjętego do zasobów kopalin zawiadomieniem Ministra Środowiska z dnia [...] r. znak: [...]". Strona wskazała, iż decyzja, o której mowa powyżej, jest jej niezbędna w celu wystąpienia do Ministra Środowiska o zmianę koncesji łącznej nr [...] na rozpoznawanie i wydobywanie metanu z pokładów węgla kamiennego w zakresie wydobywania gazu ziemnego, którego wydobycie obciążone jest opłatą eksploatacyjną. Do wniosku strona dołączyła informację o planowanym przedsięwzięciu.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy Z., działając jako organ I instancji, odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu gazu ziemnego w obszarze "[...]" (określanego też w przedłożonych Sądowi aktach sprawy zamiennie jako "[...]") z uwagi na stwierdzenie niezgodności planowanego przedsięwzięcia z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Z., zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] r. ogłoszoną w Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...], poz. [...] oraz obwieszczeniem Wojewody [...] z dnia [...] r. o sprostowaniu błędu, ogłoszonym w Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...] poz. [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. Rady Gminy Z. odstąpiono od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego wyznaczonego decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] r. Nr [...] - [...] dla metanu ze złoża "[...]".
W odniesieniu do środowiska naturalnego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dopuszczono na terenach byłego obszaru górniczego zlikwidowanej KWK "[...]" rozpoznanie złóż metanu i jego wydobycie. Wszelka działalność górnicza wykraczająca poza ramy rozpoznawania i wydobycia metanu, wymaga zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy w części, która jest bezpośrednią konsekwencją zamiaru prowadzenia działalności górniczej, a koszty sporządzenia zmiany i skutków jego uchwalenia poniesie przedsiębiorca. Ponadto planowany otwór "[...]" [...] zlokalizowany jest w obrębie jednostki strukturalnej [...] o funkcji wiodącej - uprawy polowe, łąki i pastwiska, przeznaczone zgodnie z przebiegiem granicy polno-leśnej do zalesienia. Dla terenów objętych tą jednostką ustalono zakaz wprowadzania nowego zainwestowania oraz zakaz prowadzenia działalności niezgodnej z aktualnym przeznaczeniem terenów.
Nadto w stosunku do obszaru położonego na terenie gminy H., w planie zagospodarowania przestrzennego wsi P. wprowadzono zakaz tworzenia obszarów górniczych oraz terenów górniczych dla podziemnej eksploatacji kopalin oraz wydobywania kopalin systemem podziemnym. Organ I instancji wskazał też, iż wydobywanie gazu ziemnego, który zgodnie z ustawą z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze, zaliczony został jako odrębna kopalina podstawowa wymagająca nowej koncesji, stanowi odrębne przedsięwzięcie, które nie zostało ujęte w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem.
Od decyzji tej "[...]" Spółka z o.o. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu strona podniosła m.in., iż prowadzi działalność gospodarczą polegającą na wydobywaniu metanu z pokładów węgla w oparciu o udzieloną przez Ministra Środowiska koncesję łączną ustalającą szczegółowe warunki wydobywania metanu ze złoża "[...]". Spółka udokumentowała kopalinę gaz ziemny w złożu metanu "[...]" w przyjętym bez zastrzeżeń przez Ministra Środowiska dodatku nr 1 do dokumentacji złoża zawierającym na dzień [...] r. stan geologicznych zasobów bilansowych. W związku z faktem udokumentowania w złożu metanu "[...]" dodatkowo kopaliny gaz ziemny, "[...]" Sp.z o.o. w oparciu o ustawę Prawo geologiczne i górnicze oraz ustawę Prawo ochrony środowiska podjęła działania zmierzające do rozszerzenia wydobywania metanu ze złoża "[...]" o wydobywanie gazu ziemnego.
Spółka wyjaśniła, że wydobywanie gazu ziemnego stanowi w istocie wydobywanie złoża metanu "[...]", co w pełni odpowiada zapisom w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Z. Wobec powyższego wydana przez organ I instancji decyzja jest niezgodna ze stanem faktycznym, cyt. "niekonstruktywna" oraz szkodliwa społecznie.
Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił stan faktyczny sprawy i przytoczył przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj.: Dz. U. 2006, Nr 129, poz.902 z późn. zm, zwanej dalej: p.o.ś.). Do podjętego przez Wójta Gminy Z. rozstrzygnięcia i zawartych w odwołaniu zarzutów strony organ ustosunkował się natomiast jednym jedynie zdaniem wyjaśniającym, iż także w jego opinii wydobywanie gazu ziemnego nie jest tożsame z wydobywaniem metanu.
Pismem z dnia [...] r. "[...]" Spółka z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
- - naruszenie art. 56 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez błędne przyjęcie, że inwestycja polegająca na wydobywaniu gazu ziemnego w obszarze "[...]" jest niezgodna z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. oraz błędną wykładnię pojęcia "gaz ziemny" przez przyjęcie, że rozpoznawanie złóż metanu i jego wydobycie nie stanowi rozpoznawania i wydobycia gazu ziemnego;
- - naruszenie art. 48 pkt. 2 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez nieuzgodnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydobywania kopalin ze złóż z właściwym organem koncesyjnym;
- - naruszenie art. 48 ustawy z 4 lutego z 1994r. - Prawo geologiczne i górnicze poprzez nieuwzględnienie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego udokumentowanej kopaliny - gaz ziemny w warstwach dębowieckich w złożu metanu "[...]", zgodnie z zawiadomieniem przez Ministra Środowiska - pismo [...] z dnia [...]r. o przyjęciu bez zastrzeżeń dodatku nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża metanu [...] - dotyczącego gazu ziemnego, zawierającego ustalony na dzień [...]r. stan geologicznych zasobów bilansowych.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty wskazane przez Wójta Gminy Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Zdaniem tut. Sądu stanowiąca przedmiot zaskarżenia decyzja wydana została bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99, LEX nr 54171. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji.
W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie.
Przypomnieć nadto należy, iż zgodnie z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. obligatoryjną częścią składową każdej decyzji administracyjnej (poza przypadkiem określonym w § 4 i 5 cytowanego artykułu) winno być m.in. uzasadnienie składające się z części faktycznej i prawnej. Uzasadnienie faktyczne decyzji administracyjnej powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Wymogów powyższych, zdaniem Sądu, organ II instancji w wystarczającym zakresie nie dochował. Podkreślić bowiem w tym miejscu należy, iż przedmiotem głównej kontrowersji pomiędzy organem I instancji a skarżącą Spółką były kwestie terminologiczne. Zdaniem organu pierwszoinstancyjnego wskazanie w planie miejscowym, iż na terenie byłej kopalni dopuszczalne jest rozpoznanie i wydobycie metanu nie obejmuje bowiem planowanego przez skarżącą Spółkę rozpoznania i wydobycia gazu ziemnego. Jako dowód organ I instancji podaje fakt konieczności ubiegania się przez skarżąca o koncesję na wydobycie gazu ziemnego pomimo posiadanej koncesji na wydobycie metanu. Zdaniem natomiast skarżącej Spółki wydobycie metanu z terenu byłej kopalni tożsame jest z eksploatacją znajdującego się na tym samym terenie wysokometanowego złoża gazu ziemnego. Określenie "rozpoznanie i wydobycie metanu" zdaniem skarżącej obejmuje zatem także eksploatację złoża gazu ziemnego, a tym samym oparta na rzekomej sprzeczności planowanej działalności z planem miejscowym odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia jest bezzasadna.
Pomimo treści art. 107 § 3 k.p.a. do wskazanej wyżej kontrowersji organ II instancji odniósł się w uzasadnieniu swej decyzji jedynie jednym ogólnikowym zdaniem cyt. "W ocenie Kolegium wydobywanie gazu ziemnego nie jest bowiem tożsame z wydobywaniem metanu choćby dlatego, że wymaga uzyskania odrębnej koncesji", nie wskazując na poparcie swej tezy żadnych merytorycznych argumentów. Z akt nie wynika także by w trakcie postępowania odwoławczego prowadził jakiekolwiek w tej mierze ustalenia, co uniemożliwia kontrolę i ocenę jego rozumowania a także przyjętych przezeń w tej mierze wniosków. Kwestia, o której mowa jest kluczowa w sprawie, w myśl bowiem art. 56 p.o.ś. właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Notabene wskazać w tym miejscu należy, iż w terminologii naukowo-technicznej nie ulega wątpliwości, iż pojęcie wydobycia stanowiącego gaz kopalniany metanu w żadnej mierze nie jest tożsame z wydobyciem kopaliny gaz ziemny, w skład której wchodzi nie tylko metan lecz także jego homologi (etan, propan, butany), jak również domieszki i zanieczyszczenia. Z przedłożonych Sądowi akt sprawy nie wynika jednak czy Rada Gminy uchwalając plan miejscowy istotnie posłużyła się językiem naukowo-technicznym, ograniczając dopuszczalność eksploatacji zasobów na terenie byłej Kopalni "[...]" jedynie do gazu kopalnianego czy też w istocie posłużyła się językiem potocznym i chodziło jej o umożliwienie eksploatacji wszystkich zasobów metanu, niezależnie od ich charakteru i usytuowania. Skarżąca Spółka stwierdza wprawdzie w skardze, iż złoża gazu ziemnego nie uwzględniono w planie miejscowym, rozpatrujący odwołanie organ winien jednak w tej materii dokonać własnych, jednoznacznych, ustaleń.
Kwestia ta, zdaniem Składu Orzekającego, wymaga zbadania przez organ drugoinstancyjny całości nie dołączonej do akt sprawy dokumentacji planistycznej jak również w razie konieczności poczynienia innych niezbędnych ustaleń w tym oceny czy istotnie złoże, jak twierdzi skarżąca, znajduje się na tym samym terenie co wydobywany gaz kopalniany i czy w całości objęte jest jedynie stanowiącym przedmiot kontrowersji zapisem planu, czy też także przytaczanymi przez organ I instancji zapisami dotyczącymi innych terenów (kwestia ta w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej nie jawi się klarownie). Ustalenia te zezwolą organowi II instancji na jednoznaczną ocenę, czy odmawiając wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ I instancji postąpił słusznie albowiem ewentualne dopuszczenie przedmiotowego przedsięwzięcia musiało by wymagać uprzedniej zmiany zapisów planu miejscowego czy też rozumowanie organu I instancji oparte było na błędnych przesłankach.
W konsekwencji, w myśl powyższych uwag, decyzję organu II instancji uznać należy za przedwczesną. W ramach ponownego postępowania organ II instancji winien jeszcze raz wszechstronnie rozważyć okoliczności sprawy i w zależności od dokonanych ustaleń podjąć stosowne, tym razem należycie umotywowane, rozstrzygnięcie.
Sąd nie ustosunkowuje się natomiast do zgłoszonego przez skarżącą w skardze zarzutu co do treści planu miejscowego albowiem kwestia ta wykracza poza przedmiot rozpoznawanej obecnie sprawy.
W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach orzeczono na wniosek skarżącej na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a,