Uzasadnienie
Działając z upoważnienia Prezydenta Miasta S. postanowieniem z dnia [..]r., znak [...], na podstawie art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 28 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (obecnie j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm. – dalej u.p.p.), odmówiono przywrócenia terminu do uzupełnienia brakujących dokumentów do ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci: P., W. oraz D.G..
W uzasadnieniu podano m. in., że w dniu 16 sierpnia 2017 r. do kancelarii Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. wpłynął wniosek strony o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci. Organ wezwał ww. do uzupełnienia wniosku o tytuł wykonawczy pochodzący lub zatwierdzony przez sąd w sprawie alimentów na dzieci, konieczny do ustalenia uprawnień do wnioskowanego świadczenia. Jednocześnie organ poinformował wnioskodawcę, iż brakujący dokument należy dostarczyć do Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S.w nieprzekraczalnym terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania wezwania. Przedmiotowe pismo zostało odebrane przez stronę w dniu 15 września 2017 r. Ostateczny termin do uzupełnienia braków upływał w dniu 15 grudnia 2017 r., zgodnie z art. 19 ust. 4-6 u.p.p. Ponieważ w wyznaczonym terminie nie wpłynęły żądane dokumenty, organ w dniu 17 stycznia 2018 r. zawiadomieniem pozostawił bez rozpatrzenia wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego.
W dniu 27 kwietnia 2018 r. do organu wpłynęła pisemna prośba o przywrócenie terminu do uzupełnienia wniosku o brakujące dokumenty. Prośbę swoją strona motywuje faktem, że właściwy sąd nie wydał żądanego dokumentu. Organ zauważył, że pozew o alimenty został złożony dopiero w grudniu 2017 r.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożył J.G., kwestionując rozstrzygnięcie. Podał, że pracownica organu poinformowała go, iż nie musi składać pozwu do Sądu o alimenty przeciw matce dzieci, co na pewno jest odnotowane. Jeżeli był poinformowany przez pracownika Urzędu, że nie musi składać pozwu o alimenty, to pracownik jest kompetentny i wie o czym informuje.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) postanowieniem z dnia [...] r., znak [...], wydanym na podstawie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości.
W uzasadnieniu podano m. in., że różnica pomiędzy terminem materialnym a terminem procesowym sprowadza się do różnych skutków prawnych ich uchybienia. Uchybienie terminowi materialnemu wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. W takim przypadku stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postępowania administracyjnego, postępowanie nie może być wszczęte, a wszczęte, jako bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu. Uchybienie terminowi procesowemu wywołuje skutek prawny w płaszczyźnie procesowej, przez uzależnienie skuteczności czynności procesowej od zachowania terminu. Strona może jednak bronić się przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu czynności procesowej, wnosząc prośbę o przywrócenie terminu. Termin na uzupełnienie brakujących dokumentów, określony w art. 19 ust. 4 u.p.p. ma charakter materialny, a nie procesowy, to zaś oznacza, że jego zachowanie jest w zasadzie konieczne dla realizacji uprawnienia. Uprawniony traci prawo do otrzymania świadczenia wychowawczego i nie może ubiegać się w trybie art. 58 k.p.a. o przywrócenie uchybionego terminu.
Skargę na powyższe postanowienie złożył J. G. kwestionując rozstrzygnięcie. Nie podał szczegółowej argumentacji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.
Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. IV SA/Gl 742/18, WSA w Gliwicach uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie oraz umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie przywrócenia terminu.
NSA wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 913/19, uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał WSA do ponownego rozpoznania, celem ustalenia charakteru ww. terminu i skutków uchybienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego.
Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.
W świetle art. 19 ust. 4 u.p.p. (w brzmieniu na dzień wydawania rozstrzygnięcia) w przypadku gdy osoba samotnie wychowująca dziecko, której prawo do świadczenia wychowawczego w stosunku do danego dziecka uzależnione jest od ustalenia na rzecz tego dziecka od jego rodzica świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego i nie dołączy do wniosku tego tytułu wykonawczego, podmiot realizujący świadczenie wychowawcze przyjmuje wniosek i, w zakresie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego w stosunku do tego dziecka, wyznacza termin 3 miesięcy na dostarczenie tytułu wykonawczego. W przypadku dostarczenia tytułu wykonawczego lub innych dokumentów poświadczających okoliczności, o których mowa w art. 8 ust. 2 pkt 1-5, w wyznaczonym terminie, świadczenie wychowawcze przysługuje od miesiąca złożenia wniosku, jeżeli spełnione są pozostałe warunki uprawniające do świadczenia. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia.
Zatem, w celu potwierdzenia ustalenia alimentów od drugiego rodzica nie było konieczne przedstawienie wyroku alimentacyjnego wydawanego przez sąd po zakończonym postępowaniu sądowym zainicjowanym pozwem o alimenty. Jeżeli sprawa o alimenty przed sądem już się toczyła, a termin rozprawy był odległy, wystarczające było przedstawienie odpisu postanowienia sądu o zabezpieczeniu powództwa o alimenty (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2019 r., IV SA/Po 676/19).
Sporne jest, czy art. 19 ust. 4 u.p.p. wprowadzał termin materialnoprawny, czy też termin procesowy. Sprawa nie jest jednoznaczna (por. nieprawomocny wyrok WSA w Krakowie z 29 listopada 2019 r., sygn. III SAB/Kr 171/19).
W pierwszej kolejności wskazać należy, że w literaturze prawniczej oraz w orzecznictwie wyróżnia się wiele kategorii terminów. Terminami materialnymi są te terminy, z którymi związane są skutki prawne w płaszczyźnie prawa materialnego, czyli w zakresie praw i obowiązków podmiotów poszczególnych stosunków prawnych. Z kolei terminami procesowymi są okresy wyznaczone do dokonania czynności procesowych przez uczestników postępowania, np. administracyjnego, czy sądowego. Różnica pomiędzy terminem materialnym a terminem procesowym sprowadza się do skutków prawnych ich uchybienia. Uchybienie terminowi materialnemu wywołuje skutek prawny w postaci wygaśnięcia praw i obowiązków o charakterze materialnym, natomiast uchybienie terminowi procesowemu wywołuje skutek prawny jedynie w płaszczyźnie procesowej.
Zakwalifikowanie danego terminu do terminu materialnego albo terminu procesowego powinno odbywać się, co do zasady, w oparciu kryterium zamieszczenia normy prawnej, wyznaczającej termin, albo w ustawie materialnej, albo w ustawie procesowej. Prawodawca jednak często nie przestrzega rozdziału regulacji na materialne oraz procesowe, zamieszczając w ustawach materialnych normy procesowe i na odwrót (zob. wyrok NSA z 13 czerwca 2017 r., sygn. II GSK 419/17, CBOSA).
Terminy procesowe są różnorodne i można wyodrębnić: 1) terminy dla dokonania czynności przez organ prowadzący postępowanie, 2) terminy dla dokonania czynności przez strony, 3) terminy ustanowione dla innych podmiotów. Mając na względzie kryterium podstawy ustanowienia terminu wyróżnia się: 1) terminy ustawowe – wynikające bezpośrednio z norm prawnych, 2) terminy urzędowe – wynikające z rozstrzygnięć organów publicznych, 3) terminy umowne – wynikające z czynności prawnych, zwłaszcza z umów (szerzej na temat terminów i skutków ich uchybień zob. np. wyrok NSA z 13 czerwca 2017 r., sygn. II GSK 419/17; wyrok WSA w Krakowie z 29 marca 2017 r., sygn. I SA/Kr 1470/16).
Zdaniem Sądu w niniejszym składzie powyższy przepis, tj. art. 19 ust. 4 u.p.p., wprowadzał termin o charakterze procesowym. Świadczy o tym użycie słów "(...) podmiot realizujący świadczenie wychowawcze przyjmuje wniosek i (...) wyznacza termin 3 miesięcy na dostarczenie tytułu wykonawczego." Zatem ustawodawca w wyraźny sposób zobligował organ do wyznaczenia terminu, choć jest on sztywno określony. To od czynności organu zależy rozpoczęcie jego biegu. Skoro to organ ma wyznaczać ww. termin w toku postępowania, stąd termin ten ma charakter procesowy.
Za powyższym stanowiskiem przemawia również brak racjonalnych powodów, które świadczyłyby o konieczności wprowadzania tu przez ustawodawcę terminu materialnoprawnego. Celem ustawy jest bowiem pomoc państwa w wychowywaniu dzieci, a nie różnicowanie sytuacji świadczeniobiorców w zależności od tego, czy termin został dochowany, czy nie. Niedochowanie ww. terminu może mieć różne podłoże, w tym np. przewlekłość postepowania przed sądem powszechnym i brak wydania odpowiedniego rozstrzygnięcia, spełniającego kryteria art. 19 ust. 4 u.p.p. Stąd też zasadnie w wyroku WSA w Rzeszowie z 17 października 2018 r., sygn. II SAB/Rz 86/18, wskazano, że "(...) nie można pozostawić wniosku bez rozpoznania, jeśli ubiegająca się o przyznanie świadczenia nie była w istocie w stanie przedstawić żądanego dokumentu mimo dołożenia starań, czy przedstawić go w zakreślonym terminie. W takiej sytuacji żądanie go od wnioskodawczyni naruszało unormowaną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (...), tym bardziej, że przecież świadczenie wychowawcze, zgodnie z art. 4 ust.1 ustawy, przeznaczone jest na ściśle określony cel, jakim jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych." Jakkolwiek WSA w Rzeszowie nie odnosi się do tego wprost, to jednak przyjmuje faktycznie, iż termin zakreślony w art. 19 ust. 4 u.p.p. ma charakter procesowy. Gdyby przyjąć jego materialny charakter, uprawnienie podmiotu wygasałoby wraz z upływem takiego terminu bez względu na okoliczności i przyczyny.
Należy zwrócić uwagę, że w świetle art. 7a §1 k.p.a. jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest m. in. ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony.
Powyższe uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 7a §1 i 138 §1 pkt 2 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien mieć na uwadze powyższe ustalenia. Należy rozpoznać zażalenie i ustalić, czy prawidłowo organ I instancji odmówił przywrócenia terminu stronie.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.