Uzasadnienie
Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) i art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 81, art. 83 ust. 2 i art. 84 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm., dalej: "P.b."), po rozpoznaniu odwołania T. R. (dalej: "skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta G. (dalej: "organ I instancji" lub "PINB") z dnia [...] r., nr [...], którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie wykonanych robót budowlanych w budynku mieszkalnym usytuowanym na działce o numerze ewidencyjnym 1 przy ul. [...] w G., polegających na wykonaniu otworów okiennych w połaci dachowej oraz ścianie zewnętrznej budynku od strony działki o numerze ewidencyjnym 2 przy ul. [...] w G., należącej do skarżącej.
Przywołana decyzja organu odwoławczego została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało zainicjowane pismem skarżącej z dnia 27 czerwca 2016 r., skierowanym do organu I instancji z wnioskiem o zbadanie zgodności z prawem wykonania dwóch okien w dachu oraz jednego okna w ścianie zewnętrznej budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w G., obręb Z. Pismem z dnia 19 października 2016 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w tej sprawie oraz zgromadził materiał dowodowy w postaci: protokołu oględzin działki 1 i położonego na niej budynku mieszkalnego stanowiącego własność U. O. ("uczestnik postępowania"), dokumentów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zeznań świadków, wypisu z ewidencji gruntów i budynków miasta G. PINB decyzją nr [...] z dnia [...] r. zobowiązał uczestnika postępowania, właściciela nieruchomości przy ul. [...] w G. do trwałego i nieotwieralnego wypełnienia dwóch okien połaciowych (w pomieszczeniach kuchni i łazienki) o wymiarach 0,70 x 1,10 m, zlokalizowanych w połaci dachu od strony północnej, w odległości około 2,0 m od granicy działki, szkłem matowym (nieprzeziernym) o klasie odporności ogniowej min.
E 30, w terminie do dnia 30 stycznia 2018 r. W wyniku złożenia przez uczestnika postępowania odwołania, powyższa decyzja została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] r. (znak: [...]) i sprawa została przekazana do organu I instancji, celem ponownego rozpatrzenia.
W toku uzupełnienia materiału dowodowego, PINB, wydał postanowienie nr [...] z dnia [...] r. ([...]), w którym nakazał uczestnikowi postępowania przedstawić ekspertyzę techniczną właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnioną z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej, w zakresie spełnienia warunków bezpieczeństwa pożarowego, w szczególności § 12 i § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, dalej: "rozporządzenie") oraz innych przepisów. W dniu 15 stycznia 2019 r. uczestnik postępowania przedłożył dokument pn. "Ekspertyza techniczna stanu bezpieczeństwa przeciwpożarowego w zakresie innego spełnienia wymagań warunków technicznych budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w G. przy ulicy [...]" (dalej: "ekspertyza"), sporządzony przez osoby uprawnione.
Decyzją nr [...] z dnia [...] roku (znak: [...]), PINB zobowiązał uczestnika postępowania, jako właściciela nieruchomości przy ulicy [...] w G. (działka nr 1) do wykonania ścian zewnętrznych budynku od strony granicy z działką nr 2 przy ulicy [...] z materiałów niepalnych o klasie odporności ogniowej REI 120, oraz wyposażenia pomieszczeń budynku w autonomiczne czujniki pożarowe, w terminie do dnia 30 czerwca 2019 r.
Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez skarżącą na powyższą decyzję, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] r., nr [...], uchylił w całości decyzję PINB z dnia [...] roku i sprawa została ponownie przekazana do organu I instancji, celem rozpatrzenia kwestii wykonania otworu okiennego w poziomie parteru, w ścianie zewnętrznej, budynku przy ulicy [...] w G., usytuowanej w zbliżeniu do działki należącej do skarżącej.
W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych PINB ustalił, iż decyzją numer [...] z dnia [...] r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej zatwierdziło "Projekt przebudowy budynku jednorodzinnego dla obyw. A. K. G. – Z. ul. [...]". Zgodnie z rysunkiem pod nazwą "Elewacja północna", stanowiącym część zatwierdzonego projektu w ścianie północnej budynku znajdowały się dwa okna, w tym okno stanowiące przedmiot prowadzonego postępowania, które aktualnie znajduje się w zbliżeniu granicy z działką skarżącej. Uczestnik postępowania oświadczył, że aktualny stan usytuowania okna w ścianie zewnętrznej jest zgodny z przedłożonym projektem i obiekt nie był przebudowywany w zakresie tego okna.
Dodatkowo, został wyposażony w czujki przeciwpożarowe w pomieszczeniu kuchennym na pierwszym piętrze, korytarzu na pierwszym piętrze oraz w korytarzu na parterze w suficie (protokół z dnia [...] r. akta administracyjne karty bez numeracji).
Decyzją z dnia [...] r., nr [...] (znak: [...] umorzył postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych w budynku mieszkalnym usytuowanym na działce nr 1, przy ul. [...] w G., polegających na wykonaniu otworów okiennych w połaci dachowej oraz ścianie zewnętrznej budynku, usytuowanej od strony działki skarżącej nr 2 przy ul. [...] w G. Po rozpoznaniu wniesionego przez skarżącą odwołania na powyższą decyzję, organ odwoławczy utrzymał ją w mocy opisaną już na wstępie decyzją z dnia [...] r., nr [...]. W pierwszej kolejności wskazał na znaczenie art. 105 § 1 k.p.a., odnoszącego się do instytucji bezprzedmiotowości postępowania. Powołał się na interpretację tego pojęcia w świetle orzecznictwa, a konkretnie wyroku NSA z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1581/09, w którym wskazano, że wówczas "brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty.
Oznacza to, iż wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie". W ocenie organu odwoławczego PINB wydał rozstrzygnięcie po wystarczającym zbadaniu wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, z zachowaniem poprawnej kwalifikacji prawnej. Podniósł, że postąpił prawidłowo wdrażając tryb postępowania regulowany w art. 51 ust. 1 P.b., bowiem otwory w południowej połaci dachowej budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr 1, przy ul. [...] w G. są w odległości ponad 8 m od granicy działki (powyższe wynika z faktu, iż odległość budynku mieszkalnego od granicy sąsiedniej działki należącej do skarżącej nr 3 wynosi ok. 8,45 m), natomiast otwory okienne w połaci północnej są w odległości 1,78 m od granicy z jej działką (powyższa odległość wynika z ekspertyzy technicznej przedłożonej w toku postępowania przez skarżącą, a w protokole oględzin przeprowadzonych przez PINB podano przybliżoną odległość wynoszącą ok. 2 m).
Zarówno z oświadczenia uczestnika postępowania (właścicielki nieruchomości przy ulicy [...] w G.), jak i z oświadczenia skarżącej wynika, że otwory okienne w połaciach dachowych wykonano w 2001 r. Oznacza to, że do oceny prawidłowości ich lokalizacji właściwe jest obowiązujące wówczas rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. nr 10, poz. 46 z późn. zm.). Wymienione rozporządzenie nie regulowało kwestii odległości od granic działki otworów okiennych znajdujących się połaci dachowej, w związku z czym wobec braku przepisów regulujących tę kwestię, należy wskazać, że lokalizacja tych otworów okiennych jest zgodna w prawem. Objęty kontrolą budynek mieszkalny uczestnika postępowania został wybudowany w zbliżeniu do granicy działki skarżącej (z pomiarów dokonanych przez PINB wynika, że odległość budynku od granicy z działką 2 wynosi ok. 0,9 m), jednakże w decyzji z dnia [...] r. (znak: [...]) Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przesądził o tym, że usytuowanie tego budynku jest zgodne z prawem, bowiem kwestia samej lokalizacji budynku w zbliżeniu do granicy wynika z faktu dokonania podziału działki w 1900 r. Sam budynek został naniesiony na mapy w 1900 r., zatem podział nieruchomości, w przypadku gdy obiekt już istnieje nie może stanowić podstawy do stwierdzenia naruszenia prawa budowlanego.
Zaprezentowany pogląd jest nadal aktualny. Dodatkowo, w decyzji z dnia [...] r. zaznaczono, że z uwagi na treść § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065). Powyższe rozporządzenie ma zastosowanie w zakresie dotyczącym bezpieczeństwa pożarowego w niniejszej sprawie. W przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia § 271 i § 272 tego rozporządzenia, ale z uwagi na lokalizację budynku uczestnika postępowania względem sąsiedniej granicy z działką skarżącej, spowodowaną podziałem nieruchomości, a także mając na uwadze to, iż mamy do czynienia z przebudową obiektu, zasadne stało się rozważenie zastosowania § 2 ust. 2 tego rozporządzenia. Zgodnie z przywołanym przepisem przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania: - budynków o powierzchni użytkowej nieprzekraczającej 1000 m²; - budynków o powierzchni użytkowej przekraczającej 1000 m², o których mowa w art. 5 ust. 7 pkt 1-4 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - wymagania, o których mowa w § 1, mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy.
W związku z powyższym, PINB przeprowadzając ponowne postępowanie wydał postanowienie nr [...] z dnia [...] r. ([...]), w którym nakazał przedstawić uczestniczce postępowania stosowną ekspertyzę, uzgodnioną z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej, w zakresie spełnienia warunków bezpieczeństwa pożarowego, w szczególności § 12 i § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Taka ekspertyza została sporządzona i jej zalecenia faktycznie wykonano.
Odnosząc się do pozostałych kwestii organ odwoławczy zaznaczył, że okna w ścianie budynku znajdowały się już w 1962 r., zatem w trakcie zatwierdzania projektu budowlanego jego przebudowy były legalne i nie były kwestionowane przez urząd. Z tego powodu organy nadzoru budowlanego nie mają podstaw prawnych do wydania uczestnikowi postępowania, jako właścicielowi budynku, warunków do ich dostosowania do współczesnych wymogów techniczno-budowlanych. Ponadto, jak wynika z ekspertyzy, w zakresie innego spełnienia wymagań warunków technicznych budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego w G. przy ul. [...], stwierdzono, że: "W ścianie tej usytuowano na parterze jedno okno (w odległości 1,2 m od granicy działki). Okno to zostało wykonane w 1910 r. podczas budowy budynku. W chwili przekazania budynku do eksploatacji budynek znajdował się centralnie w stosunku do granicy działki (przy zachowaniu odległości co najmniej 4,0 m).
Po dokonaniu podziału nieruchomości wystąpiła nieprawidłowość w zakresie ww. okna. Ściana w której osadzone jest okno spełnia wymagania w zakresie odporności ogniowej - ściana murowana o grubości 50 cm (odporność ogniowa REI 120)." (cytat). Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uznania, że okno na parterze powstało w okresie późniejszym, po zakończeniu legalnych robót przy budowie budynku, dlatego zebrane w sprawie dowody nie pozwoliły na postawienie zarzutów co do samowolnego wykonania otworu okiennego w ścianie północnej budynku. Po analizie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), organ odwoławczy doszedł do wniosku, że znajduje ono zastosowanie do budynków już istniejących i wzniesionych legalnie oraz jest ograniczone wyłącznie do przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, wymiaru schodów, oświetlenia awaryjnego.
Ponadto, muszą zaistnieć przesłanki zastosowania w tym zakresie przepisów tego rozporządzenia, tj. budynek musi być użytkowany w okresie obowiązywania rozporządzenia oraz należy stwierdzić, na podstawie przepisów odrębnych, że budynek zagraża życiu ludzi. Powołał się także na treść przepisu odrębnego, tj. § 16 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Po analizie powyższego przepisu, a także § 237 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, organ odwoławczy uznał, że przedmiotowy budynek nie może zostać uznany za zagrażający życiu.
Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, nie zgodziła się z powyżej opisaną decyzją organu odwoławczego i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której podniosła szereg zarzutów, w tym naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7-8, art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 107 § 1 i 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegającego na niewłaściwej, bo zbyt dowolnej i wybiórczej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego bez odniesienia do istniejącego stanu faktycznego oraz wadliwym uzasadnieniu rozstrzygnięcia, jak również braku zastosowania przepisów prawa materialnego, zwłaszcza art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. w związku z § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które obowiązywało w chwili wykonywania okien połaciowych w latach 2000-2001 i wskazywało na co najmniej 4 metrową odległość zabudowy budynków z otworami okiennymi od granicy z sąsiednimi działkami.
W związku z podniesionymi zarzutami skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi akcentowała, że zgodnie z dominującym poglądem zaprezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w sytuacji zmiany lokalizacji, kształtu i wielkości okien niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, bowiem dochodzi do przebudowy istniejącego obiektu budowlanego, w rozumieniu art. 3 pkt 7a P.b. Zdaniem skarżącej, przebudowa dokonana w 2001 roku, polegająca na wstawieniu okien w dachu nie była zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, w oparciu o art. 29 ust. 2 P.b. Dlatego domagała się wszczęcia i przeprowadzenia postępowania naprawczego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 7 P.b. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy doprowadził do konstatacji, iż okna połaciowe zostały wykonane bez wymaganego zgłoszenia.
Nie została też rozpatrzona sprawa odległości otworów okiennych od granicy działki w chwili ich wykonywania, zważywszy na geodezyjny podział działki w roku 1900. W art. 277 ust. 1 i art. 288 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r. nr 34, poz. 216 z późn. zm.) wskazano, iż nowe budynki ogniotrwałe posiadające otwory od strony granicy, prowadzące do pomieszczeń, przeznaczonych na pobyt ludzi, powinny być wznoszone z zachowaniem co najmniej 4 metrów od granicy działki sąsiedniej, a nie posiadające od strony granicy otworów, co najmniej 3 metrów. W tej sytuacji okno wstawione w 1962 r. w ścianie północnej budynku nie odpowiadało ówcześnie obowiązującym przepisom, jednak w obrocie prawnym nadal pozostaje decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 27 czerwca 1962 r., która zezwala na wykonanie tego okna.
Natomiast okna dachowe od strony północnej budynku powstały w latach 2000-2001. Wówczas obowiązywało rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 140 z późn. zm.) i również nie było dopuszczalne sytuowanie ściany budynku z otworami okiennymi w granicy z nieruchomością sąsiednią. Stwierdzenie, że wykonane roboty budowlane zostały zrealizowane bez wymaganego zezwolenia na budowę lub zgłoszenia implikuje konieczność wdrożenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej, w oparciu o art. 50-51 P.b. Tak więc, ocena nieprawidłowości powinna być dokonana na podstawie przepisów obowiązujących w czasie realizacji samowoli, ale już zastosowanie wymogów naprawczych powinno być dokonane w odniesieniu do aktualnego stanu prawnego. Z tego powodu wykonanie okien dachowych powinno być zweryfikowane w oparciu o przepisy techniczno-budowlane zawarte w rozporządzeniu z 2002 r., szczególnie w jego § 12 ust. 1 pkt 1, który nie pozwala na ich zalegalizowanie.
Stąd też doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem wymaga wypełnienia okien połaciowych, tak jak pierwotnie wskazywał organ I instancji w decyzji z [...] r. Brak wydania decyzji merytorycznej stanowi istotną wadę, bowiem umorzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji z uwagi na bezprzedmiotowość prowadzi do braku możliwości orzekania co do istoty sprawy przez organ odwoławczy. Na poparcie tego stanowiska przywołane zostały fragmenty wyroków sądów administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje
Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), polega na badaniu zgodności z prawem wydanych w sprawie decyzji. Oznacza to, iż sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu.
Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.
W niniejszym postępowaniu kontroli została podana opisana powyżej decyzja organu odwoławczego z dnia [...] roku, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r., którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie wykonania samowolnie robót budowlanych w budynku mieszkalnym usytuowanym na działce numer 1 przy ul. [...] w G., polegających na wykonaniu otworów okiennych w połaci dachowej oraz ścianie zewnętrznej budynku od strony działki numer 2 przy ul. [...] w G., należącej do skarżącej.
Podstawą prawną decyzji wydanej przez organ I instancji był przepis art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
Należy za organem odwoławczym powtórzyć, że bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytorycznie pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Zatem termin "postępowanie stało się bezprzedmiotowe" obejmuje sytuacje, gdy zachodzi brak strony tego postępowania lub brak jego przedmiotu. O braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy można mówić, np. gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania, czy też sprawa ma cywilny charakter.
Klasyczna postać bezprzedmiotowości postępowania ujawni się wtedy, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje. Tym przedmiotem jest konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (por. B. Adamiak i J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C. H. Beck Warszawa 2006, s. 489).
Należy zaznaczyć, że z uwagi na nowelizację Prawa budowlanego, która weszła w życie 19 września 2020 r., w ustalonym stanie faktycznym sprawy znajduje zastosowanie art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz. U. 2020 r. poz. 471), zgodnie z którym do spraw rozpoznawanych na podstawie Prawa budowlanego, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej - wskazane w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym, tj. w ustalonym stanie faktycznym sprawy przepisy Prawa budowlanego - tekst jednolity ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm., dalej w skrócie, jak dotychczas: "P.b.").
Na podstawie dokumentów źródłowych ewidencji gruntów i budynków miasta G., ustalono że działki ewidencyjne nr 2 i 1 w obrębie ewidencyjnym Z. zostały utworzone w wyniku podziału dokonanego w 1900 r. i wpisane do prowadzonego wówczas katastru w roku rozrachunkowym 1901, jako parcele katastralne nr 4 i 5 zapisane na karcie mapy nr 5 w obrębie katastralnym Z.. Ewidencja gruntów miasta G. została założona w oparciu o dekret z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 1955 r. Nr 6, poz. 32), a na etapie jej zakładania ww. parcele katastralne zostały przemianowane na działki ewidencyjne. Zgodnie z danymi wykazu zmian gruntowych z 1960 r. z przenumerowania parcel na działki, parcela katastralna nr 4 o powierzchni 0.0726 ha została przenumerowana na działkę nr 6 o powierzchni 0.0730 ha, zapisaną na arkuszu mapy 8 w obrębie Z., a parcela katastralna nr 5 o powierzchni 0.1430 ha na działkę nr 7 o powierzchni 0.1454 ha, zapisaną na arkuszu mapy nr 8 w obrębie Z. W 2005 r. - wskutek przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków miasta G. (ogłoszenie Prezydenta miasta G. z dnia [...] r.) w zakresie jej dostosowania do wymagań rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 z późn. zm.) działka ewidencyjna nr 7 zapisana dotychczas na arkuszu mapy nr 8 w obrębie Z. została przenumerowana na działkę 1 w obrębie Z., a działka 6 zapisana na arkuszu mapy nr 8 obręb Z. na działkę 2 obręb Z. Analiza akt administracyjnych, zwłaszcza części państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w postaci zachowanych map i dokumentów geodezyjnych wskazuje, że budynek mieszkalny (numer ewidencyjny [...]) stojący na działce nr 2 pojawia się w dokumentacji geodezyjnej w 1933 r., a na mapy dopiero w 1936 r., obecnie należy on do skarżącej. Natomiast budynek mieszkalny (numer ewidencyjny [...]) stojący na działce nr 1 został pomierzony i ujawniony już w 1900 r., a następnie naniesiony na mapy, czyli był posadowiony wcześniej.
W tym miejscu należy zauważyć, że usytuowanie przedmiotowego budynku jest zgodne z prawem, bowiem kwestia samej jego lokalizacji w zbliżeniu do granicy wynika z faktu dokonania podziału działki w 1900 r. Sam budynek został naniesiony na mapy w 1900 r., zatem podział nieruchomości, w przypadku gdy obiekt już istnieje nie może stanowić podstawy do stwierdzenia naruszenia prawa budowlanego. Zaprezentowany pogląd jest nadal aktualny.
Zgodnie z oświadczeniem uczestnika postępowania z dnia 30 sierpnia 2016 r. okno wykonane w ścianie zewnętrznej budynku w poziomie parteru jest od czasu powstania budynku, a okna w połaci dachowej wykonano w miesiącu maju 2001 r. Przeprowadzona przez PINB w dniu [...] r. kontrola wykazała, że na terenie działki numer 1 przy ul. [...] w G. jest zlokalizowany budynek mieszkalny znajdujący się ok. 0,9 m od ogrodzenia, w którego ścianie jest okno, a w połaci dachu są dwa okna dachowe.
W zakresie okna w ścianie północnej budynku ustalono, iż decyzją numer [...] z dnia [...] r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej zatwierdziło "Projekt przebudowy budynku jednorodzinnego dla obyw. A. K. G.- Z. ul. [...]". Zgodnie z rysunkiem pod nazwą "Elewacja północna", stanowiącym część zatwierdzonego projektu w ścianie północnej budynku były dwa okna, w tym okno stanowiące przedmiot prowadzonego postępowania. W związku z powyższym organ odwoławczy, tak samo jak PINB, zajął stanowisko, iż okna w ścianie budynku znajdowały się już w 1962 r. w trakcie zatwierdzania projektu budowlanego jego przebudowy, czyli były legalne i nie były kwestionowane przez urząd, a organy nadzoru budowlanego nie mają podstaw prawnych do wydania właścicielowi budynku ich dostosowania do współczesnych wymogów techniczno- budowlanych.
Drugie okno w ścianie zewnętrznej budynku widoczne na projekcie z 1962 r. zostało zamurowane w 1962 r.
W tym stanie rzeczy obecnie nie można kwestionować poczynionych ustaleń stanu faktycznego i zgodzić się z taką interpretacją, iż każda zmiana przepisów wymusza na właścicielu dostosowanie już wybudowanego budynku do wymogów nowej regulacji prawnej i konieczność wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Stan zgody z prawem, to stan odpowiadający przepisom obowiązującym na chwilę wykonywania otworów. Co w odniesieniu do okna w ścianie północnej budynku zostało usankcjonowane decyzją numer [...] z dnia [...] r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej. Tą samą decyzją nr [...] z dnia [...] r. objęto przebudowę więźby dachowej wraz z wymianą pokrycia dachowego ze strzechy na dachówkę.
Jak wynika z "Ekspertyzy technicznej stanu bezpieczeństwa przeciwpożarowego z zakresie innego spełnienia wymagań warunków technicznych budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w G. przy ul. [...]", stwierdzono, że: "W ścianie tej usytuowano na parterze jedno okno (w odległości 1,2 m od granicy działki). Okno to zostało wykonane w 1910 r. podczas budowy budynku. W chwili przekazania budynku do eksploatacji budynek znajdował się centralnie w stosunku do granicy działki (przy zachowaniu odległości co najmniej 4,0 m). Po dokonaniu podziału nieruchomości wystąpiła nieprawidłowość w zakresie ww. okna. Ściana w której osadzone jest okno spełnia wymagania w zakresie odporności ogniowej - ściana murowana o grubości 50 cm (odporność ogniowa REI 120)." (cytat).
Odnosząc się do drugiej spornej kwestii należy dostrzec, że w połaci dachu są dwa okna dachowe. PINB przeprowadził w dniu [...] r. oględziny, podczas których ustalono, iż na poddaszu jest lokal mieszkalny składający się z 3 pokoi, kuchni, wc z łazienką, korytarza i pomieszczenia gospodarczego. W pomieszczeniu kuchni oraz łazienki (usytuowanych pod połacią dachową od strony pn.-zach., tj. od strony działki nr 2) znajdują są okna połaciowe: okno kuchenne, którego wymiary to 70 x 110 cm, a wysokość dolnej krawędzi okna od podłogi wynosi 1,23 cm (okno to jest odległe od granicy działki około 2 m - brak możliwości wykonania dokładnego pomiaru, z uwagi na brak punktów odniesienia), oraz okno w łazience o wymiarach 70 X 90 cm i wysokości od podłogi wynoszącej 1,23 m (odległość okna od żywotnika (drzewo) wynosi 2,60 m. Okna usytuowane są pomiędzy krokwiami. Roboty budowlane wykonane w 2000-2001 r. polegały na przełożeniu pokrycia dachowego i montażu okien.
Otwory w południowej połaci dachowej budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr 1, przy ul. [...] w G. są w odległości ponad 8 m od granicy działki (powyższe wynika z faktu, iż odległość budynku mieszkalnego od granicy sąsiedniej działki należącej do skarżącej nr 3 wynosi ok. 8,45 m), natomiast otwory okienne w połaci północnej są w odległości 1,78 m od granicy z jej działką (powyższa odległość wynika z ekspertyzy technicznej przedłożonej w toku postępowania przez skarżącą, a w protokole oględzin przeprowadzonych przez PINB podano przybliżoną odległość wynoszącą ok. 2 m). Zarówno z oświadczenia uczestnika postępowania (właścicielki nieruchomości przy ulicy [...] w G.), jak i z oświadczenia skarżącej wynika, że otwory okienne w połaciach dachowych wykonano w 2001 r. Oznacza to, że do oceny prawidłowości ich lokalizacji właściwe jest obowiązujące wówczas rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. nr 10, poz. 46 z późn. zm.).
Wymienione rozporządzenie nie regulowało kwestii odległości od granic działki otworów okiennych znajdujących się połaci dachowej, w związku z czym wobec braku przepisów regulujących tę kwestię, należy wskazać, że lokalizacja tych otworów okiennych jest zgodna w prawem.
Do akt sprawy załączono również oświadczenia świadków E. K., H. P. oraz J. D., z treści których wynika, że dokonano przebudowy dachu, w taki sposób, iż w miejscu istniejących lukarn zamontowano okna połaciowe, natomiast kąt nachylenia dachu pozostał bez zmian. W dniu [...] r. przesłuchana w charakterze świadka E. K., uprzedzona o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, wskazała, iż budynek przy ul. [...] to jej dom rodzinny, w którym się urodziła i wychowała oraz z którego wyprowadziła się w latach 80-tych. Podała, iż pamięta, że w latach 80-tych przed przyjazdem gości z zagranicy prowadzone były przez jej rodziców roboty związane z dostosowaniem pomieszczenia na strychu jako pomieszczenia mieszkalnego (pokoju). Powstały wtedy okienka dachowe, ale nie jest w stanie określić czy z jednej, czy z dwóch stron budynku. Świadek J. D. uprzedzony o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, wyjaśnił, iż jego matka pochodziła z domu przy ul. [...] i pamięta, że budynek był pokryty słomą, nie było nawet włazu na dach dla kominiarza.
Po wymianie dachu na ceramiczny powstał właz dla kominiarza. Nie pamięta, czy wcześniej były okna w dachu (k. 29 akt administracyjnych). Świadek H. P., który zamieszkuje w budynku sąsiednim od 1980 r. zeznał, iż pamięta, że przed przebudową dachu istniały wyłazy na dach.
W niniejszej sprawie stan faktyczny był wystarczający do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i oceny zaistnienia okoliczności do wydania decyzji na podstawie art. 51 P.b. Organy obydwu instancji podjęły maksimum starań w celu ustalenia zarówno ilości, jak i daty wykonania poszczególnych otworów okiennych. Wyczerpały dostępne źródła dowodowe - tak materialne (dowody z dokumentów oraz sprawdzenia archiwów), jak i zeznania stron (skarżącej i uczestnika postępowania) oraz świadków.
Z art. 51 ust. 7 P.b. wynika natomiast, że obowiązki, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., poza przypadkami określonymi w art. 48 i 49b, można nałożyć tylko wtedy, gdy roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust.
1. Warunkiem zastosowania powyższej regulacji pozostaje więc ustalenie, że kwestionowane roboty budowlane wykonane zostały w sposób opisany w art. 50 ust. 1 P.b., w tym szczególności, że zostały one wykonane w sposób niezgodny z przepisami obowiązującymi w dacie wykonania robót. W ocenie Sądu organy orzekające obu instancji szczegółowo i obszernie wykazały w uzasadnieniach decyzji, że budynek z istniejącymi otworami okiennymi nie narusza przepisów, w tym przepisów techniczno - budowlanych obowiązujących od daty powstania budynku uczestnika postępowania, a zatem brak jest podstaw do podejmowania dalszych czynności w ramach sprawowanego nadzoru.
Konsekwencją powyższego jest bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego wynikająca z braku przedmiotu postępowania, tj. nie ma podstaw do orzekania merytorycznego w trybie przepisów P.b.
W wyniku analizy akt sprawy Sąd uznał, że skarga nie jest uzasadniona. Ustalenie to wynika z faktu, że przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, albowiem nie narusza przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź też skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.
Mając powyższe na uwadze, Sąd, orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie przewidzianym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity: Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.), w związku z § 1 zarządzenia nr 31 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw i wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gliwicach dalszych działań profilaktycznych przeciwdziałających rozprzestrzenianiu się wirusa SARS-CoV-2.
Wszystkie powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych znajdują się w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.