Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. (dalej PINB) postanowieniem nr [...] z dnia 2 grudnia 2022 r., działając na podstawie art. 81c ust. 2 w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 1 i in. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm., dalej: p.b.) oraz na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.), nakazał B. G. (dalej: strona, skarżąca) przedstawienie w terminie do 30 stycznia 2023 r. ekspertyzy technicznej ściany zachodniej budynku w P. przy ulicy [...] (działka nr 1), zaopiniowanej przez rzeczoznawcę ds. przeciwpożarowych. Ekspertyza powinna być wykonana przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności, zawierać także szczegółowy zakres robót budowlanych do wykonania w celu wyeliminowania istniejącej niezgodności z przepisami przeciwpożarowymi oraz zaopiniowana przez rzeczoznawcę ds. przeciwpożarowych.
W uzasadnieniu organ wskazał m. in., że przeprowadził kontrolę na terenie działki jw., podczas której stwierdzono, że jest ona zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym wolnostojącym, budynkiem garażowym dwustanowiskowym, drewnianą wiatą gospodarczą. Zasadnicza bryła budynku mieszkalnego została wybudowana w latach 80. XX wieku przez rodziców strony. Rozbudowa budynku mieszkalnego została wykonana od strony zachodniej działki na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia 25 sierpnia 2016 r. o pozwoleniu na budowę. Organ wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wykonanej niezgodnie z warunkami przeciwpożarowymi ściany zachodniej budynku. W związku z wykonaniem jej niezgodnie z warunkami przeciwpożarowymi postanowiono jak w sentencji.
Zażalenie od postanowienia PINB złożyła m. in. strona, zaskarżając je w całości. Zarzucono naruszenie m. in.:
- – art. 81c ust. 2 p.b., poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji, gdy za skorzystaniem z rozwiązania zawartego w tym przepisie muszą przemawiać nie jakiekolwiek wątpliwości, ale wątpliwości uzasadnione, a takie w rozpoznawanej sprawie nie występują (...);
- – art 7, 8, 9, 77 § 1 i 80 k.p.a., mające istotny wpływ na treść postanowienia, poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i wadliwe ustalenia w sytuacji, gdy organ pominął fakt, że teren na sąsiednim grancie został zagospodarowany i zabudowany budynkiem mieszkalnym później, aniżeli rozbudowa wykonana na działce jw. (właściciele działki sąsiedniej zlecili wykonanie projektu budynku mieszkalnego bez uwzględnienia istniejącej już rozbudowy budynku mieszkalnego na działce jw.), a nadto w okresie rozbudowy budynku działka sąsiednia nie była działką budowlaną, a rolną.
Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) postanowieniem z dnia 28 marca 2023 r., nr WINB-WOA.7722.15.2023.AT, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu wskazano m. in., że przesłanką zastosowania art. 81c ust. 2 p.b. jest powstanie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Ustalenie istnienia wspomnianych uzasadnionych wątpliwości wymaga zatem przeprowadzenia wstępnego postępowania i poczynienia ustaleń, które dopiero mogą stanowić podstawę nałożenia obowiązku. Wydanie przez PINB postanowienia nie było zasadne, a to z uwagi na brak występujących w sprawie uzasadnionych wątpliwości, których zdaniem PINB nie udało się wyjaśnić w ramach przeprowadzonych czynności kontrolnych.
W ocenie WINB powyższe kwestie powinny być wyjaśnione przez PINB w ramach własnego postępowania dowodowego. Poczynienie ustaleń w zakresie zgodności inwestycji z przepisami prawa nie może odbywać się poprzez nałożenie obowiązku przedłożenia ekspertyzy, gdyż obowiązek taki spoczywa na organie nadzoru budowlanego i wynika on wprost z art. 81 p.b. Organ I instancji nie wykazał żadnych konkretnych okoliczności, które uzasadniałyby przyjęcie istnienia przesłanki ustawowej, to jest zaistnienia uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego, jakości wyrobów budowlanych, czy też robót budowlanych.
Skargę na powyższą decyzję złożyła strona, zaskarżając ją w całości. Zarzucono naruszenie art. 81c ust. 2 p.b. w zw. art. 8 i 16 k.p.a., poprzez brak uwzględnienia faktu, że niedopuszczalnym jest ocenianie przez organy nadzoru budowlanego prawidłowości przesądzeń dokonanych przez organy administracji architektoniczno-budowlanej w ich decyzjach administracyjnych, dopóty dopóki decyzje administracyjne wydane przez organy administracji architektoniczno-budowlanej pozostają w obiegu prawnym i nie zostały zweryfikowane we właściwych trybach nadzwyczajnych, przewidzianych jako wyłączne do badania prawidłowości wydania pozwoleń na budowę.
W świetle powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wskazano m. in., że wykonanie ściany zachodniej budynku zgodnie z przepisami i projektem budowlanym potwierdza pozwolenie na budowę z 2016 r. Organ odebrał bez uwag rozbudowę, a to w związku z oświadczeniem kierownika budowy o jej wykonaniu zgodnie z projektem. Poprawność rozwiązań technicznych, przewidzianych w zatwierdzonych projektach budowlanych, może oceniać jedynie organ administracji architektoniczno-budowlanej, a nie jakikolwiek inny organ. Rozstrzygnięcie wywołuje skutki prawne, dopóki akt nie zostanie uchylony, zmieniony lub nie zostanie stwierdzona jego nieważność w prawnie przepisanej procedurze (domniemanie ważności). Gdyby było inaczej, to żadnego znaczenia nie miałaby ostateczność decyzji administracyjnej. Przyjmuje się, że decyzja ostateczna jest prawidłowa.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym akcie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 – dalej p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego.
Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1634 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.
W niniejszej sprawie organ odwoławczy jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. W pierwszej kolejności wskazać zatem należy, że przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 64a i nast.), dotyczące sprzeciwu od decyzji, nie mają zastosowania do postanowień kasatoryjnych wydawanych w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. (postanowienie NSA z 16 lutego 2018 r., I OZ 130/18, ONSAiWSA 2019, nr 3, poz. 45). Stąd strona ma prawo do wniesienia skargi na zasadach ogólnych.
W świetle art. 138 § 2 k.p.a. (mającym odpowiednie zastosowanie do rozpoznawania zażaleń) "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".
W tym kontekście należy przypomnieć, że obecne brzmienie art. 138 §2 k.p.a. obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Z uzasadnienia projektu ówczesnej ustawy nowelizującej wynikało, iż celem tej zmiany było przede wszystkim zwiększenie skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnych (stanowiących wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy), gdyż poprzednia redakcja przepisu wydawała się zbyt szeroka i w niej należało upatrywać głównej przyczyny nazbyt częstego wykorzystywania przepisu w praktyce, czemu nie była w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny. W założeniu ustawodawcy wprowadzona zmiana miała ograniczyć możliwość podejmowania decyzji kasacyjnych jedynie do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. A. Golęba, Komentarz do art. 138 k.p.a.; w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. LEX-el., teza 17).
Dokonując analizy treści omawianego przepisu NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12, zwrócił uwagę, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Z kolei w wyroku NSA z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. II OSK 261/15, zwraca się uwagę, że "Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. (...) Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty".
Ma zatem rację WINB, że punktem wyjścia w niniejszej sprawie jest dokonanie ustaleń faktycznych przez organ powiatowy, które dopiero pozwolą na ocenę legalności robót. Organ nadzoru budowlanego działa z urzędu, zatem stanowisko strony, czy istnieją przesłanki do prowadzenia postępowania, czy nie istnieją, ma znaczenie drugorzędne. Należy bowiem wyjaśnić w toku postepowania (w zależności od zakresu sprawy) wszelkie wątpliwości, nie tylko co do legalności obiektu (lub jego części), ale także, czy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z zatwierdzonym projektem (czy ewentualnie doszło do istotnych odstępstw), czy obiekt jest w należytym stanie technicznym, w tym w zakresie przepisów przeciwpożarowych i in.
Fakt wcześniejszego wydania pozwolenia na rozbudowę obiektu nie zwalnia więc organu nadzoru budowlanego od jego obowiązków, bowiem istotne jest także, czy prace zostały wykonane zgodnie z projektem, a jeśli nie, to jaki jest ich charakter i zakres. Wtedy należy doprowadzić obiekt do stanu odpowiadającego prawu.
Należy też mieć na uwadze, że użytkowanie budynku eksploatowanego od dziesięcioleci (skoro część powstała już w latach 80.), może nieść ryzyko pożarowe, stwarzające niebezpieczeństwo dla osób i mienia.
W takich sytuacjach niewątpliwie należy mieć na uwadze § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 1225). Niezbędne jest więc ustalenie, czy obiekt spełnia standardy przeciwpożarowe oraz ewentualne doprowadzenie go do stanu pozwalającego zapewnić bezpieczeństwo użytkowania i ewakuacji.
W tym zakresie należy odwołać się do art. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2057 ze zm. – dalej u.o.ppoż.), stanowiącego w ust. 1, że osoba fizyczna, osoba prawna, organizacja lub instytucja korzystające ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu są obowiązane zabezpieczyć je przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem. W ust. 2 z kolei stwierdza się, że właściciel, zarządca lub użytkownik budynku, obiektu lub terenu, a także podmioty, o których mowa w ust. 1, ponoszą odpowiedzialność za naruszenie przepisów przeciwpożarowych, w trybie i na zasadach określonych w innych przepisach. Szczegółowe obowiązki w tym zakresie zawarto w art. 4 u.o.ppoż. Wskazane podmioty zobowiązano tam m. in. do przestrzegania przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych (ust. 1 pkt 1). Są to zatem obowiązki, które muszą być wypełniane na bieżąco, a nie tylko na etapie pozwolenia na budowę (rozbudowę).
Skoro organ powiatowy musi poczynić dopiero ustalenia w zakresie stanu faktycznego, mające znaczenie podstawowe dla sprawy, to Sąd nie może odnosić się merytorycznie w zakresie podnoszonym w skardze, ani tym bardziej czynić ustaleń za organy. Sąd jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw, przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie.
Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Sąd bierze przy tym pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania rozstrzygnięcia, a jego możliwości dowodowe są bardzo ograniczone (art. 106 § 3 p.p.s.a.).
Postępowanie dowodowe powinno być więc przeprowadzone wszechstronnie i wnikliwie (art. 7 i 12 § 1 k.p.a.), przy zastosowaniu wszelkich dostępnych środków dowodowych, pozwalających ustalić stan faktyczny oraz prawny. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 §1 k.p.a.).
Zasadnie WINB zobowiązał organ I instancji do uzupełnienia postępowania dowodowego, tym bardziej, że nawet już z zażalenia wynikało, iż postępowanie zawierało liczne braki w zakresie zebranego materiału dowodowego.
Nie doszło zatem na tym etapie do naruszenia art. 7, 8, 16, 77 §1, 80, 107 §1 i 3, 138 §2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., art. 81c ust. 2 p.b., ani też innych przepisów, w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym uzasadniały przepisy art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a.
Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona w stopniu oczywistym podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.