Uzasadnienie
Prezydent Miasta T. decyzją z dnia [...] r. (nr [...]) zatwierdził na wniosek A. K. i M. K. podział nieruchomości położonej w T. stanowiącej wówczas współwłasność A. K. i M. K., obejmującej przed podziałem działkę nr "1", karta mapy 1, obr. T., o pow. [...]ha, ujawnionej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w T., na działki: nr "2". o pow. [...] ha, nr "3", o pow. [...] ha, nr "4", o pow. [...ha, nr "5", o pow. [...] ha przy ustanowieniu odpowiednich służebności dojazdu przy przenoszeniu własności działek. W decyzji wskazano, że jej integralną część stanowi projekt podziału z dnia [...]r. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art.104 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm.) - k.p.a. w związku z art. 93 ust. 1, 2, 3, 4, 5, art. 94 ust. 1, 1a oraz 97 ust 1, 1a i art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603) oraz rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. nr 268, poz. 2663).
Wnioskiem z dnia [...]r. (czyli przed wszczęciem postępowania o zatwierdzenie podziału), byli właściciele działki nr "6" (stanowiącej wówczas część działki "7") wystąpili o zwrot nieruchomości. Działka "1" będąca przedmiotem decyzji z [...] r. o podziale nieruchomości miała dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr "6".
Decyzją Starosty [...] z dnia [...]r. zatwierdzono podział działki "7" na działki "8" i "6" - jako przeznaczone do zwrotu oraz na działkę "9" oraz orzeczono o zwrocie działek "8" i "6".
Pismem z [...]r. pełnomocnik M. S., T. S., L. P., D. P. wystąpił o stwierdzenie z urzędu nieważności decyzji z [...]r. Zdaniem pełnomocnika rażąco zostały naruszone:
- – art. 97 k.p.a. poprzez nie zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jakim było rozstrzygnięcie odnośnie zwrotu nieruchomości zapewniającej dostęp do drogi publicznej,
- – art. 7 k.p.a. poprzez zatwierdzenie podziału nieruchomości na działki które mogą utracić dostęp do drogi publicznej, nie wyjaśniając przy tym należycie stanu faktycznego naruszając tym samym słuszny interes obywateli,
- – art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania, które doprowadziło do powstania działek o których organ wiedział, że nie będą miały dostępu do drogi publicznej. Zdaniem pełnomocnika strony stanowi to naruszenie zasady zaufania obywateli do organów administracji.
Uzasadniając zasadność stwierdzenia nieważności decyzji z [...]r. pełnomocnik wskazał, że formalnie działka będąca przedmiotem podziału miała dostęp do drogi publicznej, przez sąsiadującą z nią działką nr "10", będącą własnością Gminy T. Jednak już przed wydaniem decyzji o podziale, było wiadome, że zwrot ewentualny tej nieruchomości byłym właścicielom, spowoduje odcięcie działki "1" od drogi publicznej. W wyniku decyzji Starosty [...] z dnia [...]r. o zwrocie nieruchomości byłym właścicielom, działki powstałe w wyniku zatwierdzenia podziału dokonanego kwestionowaną decyzją dostęp do drogi publicznej miały przez okres niecałego miesiąca.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. wydanej dnia [...]r. w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości. Kolegium uznało, że żądania M. S., T. S., L. P., D. P. zawarte w piśmie z dnia [...]r. są w istocie wnioskami stron w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]r. Uzasadniając decyzję Kolegium wskazało, że stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić jedynie wówczas, gdy dana decyzja jest dotkniętą tylko taką wadliwością, którą przewiduje art. 156 § 1 k.p.a., względnie przepis szczególny. Ocena prawidłowości decyzji administracyjnej w nadzwyczajnym postępowaniu stwierdzania nieważności jest dokonywana w odniesieniu do tych przepisów, które obowiązywały w dacie podjęcia weryfikowanej decyzji. Procedura ta ma bowiem służyć ustaleniu, czy przy wydawaniu określonego aktu zaistniały kwalifikowane wadliwości przewidziane art. 156 § 1 K.p.a. Kolegium nie podzieliło zarzutu zawartego we wnioskach o stwierdzenie nieważności a dotyczącego poglądu dotyczącego konieczności by brać pod uwagę okoliczności, które zaszły już po dokonanym podziale, stwierdzając, że nie można uznać wystąpienia kwalifikowanej wady decyzji z dnia [...]r. w oparciu o zdarzenia, które zaszły po jej wydaniu i uzyskaniu przez nią statusu ostateczności.
Prezydent Miasta T. nie mógł uwzględnić przy wydawaniu decyzji z dnia [...]r. zdarzeń mających miejsce po tej dacie, w tym wydania w dniu [...]r. przez Starostę [...] decyzji o zwrocie nieruchomości, po której miał odbywać się dojazd do działek powstałych z podziału zatwierdzonego decyzją z, dnia [...]r. Kolegium za niezasadne uznało twierdzenia wnioskodawców, że poprzez fakt nieuwzględnienia nieistniejącego w momencie wydania decyzji z dnia [...]r. - obowiązku zwrotu nieruchomości rażąco naruszony został art. 93 ust. 3 u.g.n. w jego ówczesnym brzmieniu stanowiącym, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem.
Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Kolegium stwierdziło, że skoro podlegająca podziałowi nieruchomość na dzień dokonywania podziału miała zapewniony dostęp do drogi publicznej, a później ten dostęp utraciła - nie oznacza to, że decyzja zatwierdzająca podział została wydana z rażącym naruszeniem art. 93 ust. 3 u.g.n. Zdaniem Kolegium odmienne stanowisko prowadziłoby do przypisywania decyzjom kwalifikowanych wad określonych w art. 156 k.p.a. w związku ze zdarzeniami, które zaszły po wydaniu decyzji, co byłoby sprzeczne z istotą weryfikacji decyzji administracyjnych w trybie stwierdzenia nieważności. Kolegium zaznaczyło że istotą wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. jest to, że tkwią one w decyzji od samego początku.
Odnosząc się do kwestii nie zawieszenia postępowania - o ile występuje zagadnienie wstępne - Kolegium podniosło, że jest to przesłanka do wznowienia postępowania w sytuacji odmiennej oceny tego zagadnienia przez właściwy organ lub sąd. Kolegium podkreśliło, że wada wznowieniowa nie może stanowić wady nieważnościowej.
Kolegium nie zgodziło się też z zarzutem naruszenia art. 7 i 8 k.p.a. Rażące naruszenie art. 7 k.p.a. oznacza sytuację, w której zastosowano przepis prawa materialnego do stanu faktycznego, który nie został ustalony a więc co do którego nie można w sposób niewątpliwy przyjąć, że mieści się w hipotezie normy prawnej. W rozpatrywanej sprawie zdaniem kolegium stan faktyczny nie budził wątpliwości a zarzuty strony dotyczą okoliczności które wystąpiły po wydani decyzji. Z tych samych względów organ uznał za niesłuszny zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. Kolegium przeanalizowało zgodność decyzji z [...]r. z ustawą o gospodarce nieruchomościami oraz z decyzją ustalającą warunki zabudowy i nie stwierdziło rażącego naruszenia prawa określonego w art. 156 § k.p.a.
Powyższą decyzję zaskarżyła wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy strona inicjująca postępowanie nieważnościowe. W uzasadnieniu wniosku podtrzymała swoje stanowisko z pisma z [...]r., zarzucając naruszenie art. 7, 8. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Strona ponownie uzasadniła zarzuty niezawieszeniem postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim był zwrot nieruchomości zapewniającej dostęp do drogi publicznej byłym właścicielom.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Kolegium decyzją z dnia [...]r. utrzymało w mocy swoją decyzję z [...]r. Kolegium w uzasadnieniu decyzji podtrzymało swoje stanowisko z decyzji I instancji, że skoro podlegająca podziałowi nieruchomość miała dostęp do drogi publicznej w dniu dokonywania podziału a następnie ten dostęp utraciła nie oznacza to, że decyzja zatwierdzająca podział została wydana z rażącym naruszeniem art. 93 ust 3 u.g.n.
Na powyższą decyzję pismem z dnia [...]r. skargę wniósł D. P.. Zaskarżonej decyzji ponownie zarzucił naruszenie art. 7, 8, 97 k.p.a. Skarżący nie zgodził się także z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji dotyczącej kwestii odmowy zawieszenia postępowania jako przesłanki wznowieniowej a nie nieważnościowej. Zwrócił uwagę, że Prezydent Miasta T. nie brał pod uwagę faktu istnienia zagadnienia wstępnego. Skarżący podniósł także, że decyzja z [...]r. o podziale nieruchomości wywołała nieodwracalne skutki prawne i dlatego powinien mieć zastosowanie art. 156 § 2 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę kolegium wniosło o oddalenie skargi, wskazało, że zarzuty skargi stanowią powtórzenie zarzutów wniosku o stwierdzenie nieważności oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i dlatego podtrzymuje stanowisko wyrażone w swoich decyzjach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zaskarżoną decyzją orzeczono o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z [...] roku nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości z uwagi na brak w tej decyzji wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 kpa, którą to ocenę skład orzekający podziela.
Na wstępie należy wyjaśnić, że stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wówczas, gdy dana decyzja jest dotknięta jedną z wadliwości określonych w art. 156 § 1 kpa, względnie w przepisie szczególnym (ta ostatnia regulacja nie dotyczy niniejszej sprawy). Ocena prawidłowości decyzji administracyjnej w nadzwyczajnym postępowaniu stwierdzenia nieważności jest dokonywana w odniesieniu do tych przepisów, które obowiązywały w dacie podjęcia weryfikowanej decyzji. Inaczej mówiąc w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wzorem, do którego odnosi się dana decyzja, jest prawo obowiązujące w momencie jej wydania. Analogicznej oceny dokonuje się w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy. Trzeba także podkreślić, że przesłanki stwierdzenia nieważności zostały wyczerpująco wyliczone w art. 156 § 1 kpa i nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej (I OSK 318/10, Regalis), a przy stwierdzeniu nieważności decyzji należy brać pod rozwagę okoliczności wymienione w tym przepisie.
Ponieważ ocen co do wydania decyzji z kwalifikowaną wadą z art. 156 § 1 kpa, o czym wspomniano już wyżej, dokonuje się w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego istniejącego w momencie podejmowania weryfikowanej decyzji, nie można brać pod uwagę, jak oczekuje tego skarżący, okoliczności zaistniałych po dokonanym podziale. Przy wydawaniu decyzji z dnia [...] roku Prezydent Miasta T. nie mógł uwzględnić zdarzeń mających miejsce po tej dacie, w tym wydania w dniu [...] roku (a nie jak twierdzi skarżący i organ – [...] roku) przez Starostę [...] decyzji o zwrocie nieruchomości, po której miał odbywać się dojazd do działek powstałych z podziału zatwierdzonego decyzją z dnia [...] roku (por. wyrok NSA z 14 lutego 1990 roku, IV SA 1057/89, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 32).
Skarżący sam przyznaje (skarga, wniosek o stwierdzenie nieważności), że w momencie wydania decyzji z dnia [...] roku w przedmiocie zatwierdzenia podziału działka ta – nr "1" posiadała dostęp do drogi publicznej, który utraciła w związku z decyzją Starosty [...] z dnia [...] roku o zwrocie, W ocenie skarżącego skoro warunkiem podziału nieruchomości jest dostęp do drogi publicznej, to organ zatwierdzający podział powinien był zawiesić postępowanie do czasu zakończenia postępowania o zwrot na podstawie art. 97 kpa bowiem to postępowanie stanowiło zagadnienie wstępne mające istotne znaczenie dla właściwego orzeczenia o zatwierdzeniu podziału decyzją z dnia [...] roku.
W istocie więc skarżący twierdzi, że kwalifikowana wadliwość decyzji z dnia [...] roku polega na rażącym naruszeniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa.
Tego poglądu skład orzekający nie podziela.
Za sprzeczne z istotą weryfikacji decyzji w trybie stwierdzenia nieważności należy uznać dokonywanie ocen w oparciu o występowanie w sprawie zagadnienia wstępnego, sposobu jego rozstrzygnięcia oraz konieczności zawieszenia postępowania. W sytuacji wydania decyzji z kwalifikowaną wadą określoną w art. 156 § 1 kpa, wada ta tkwi w decyzji od samego początku. Jej zaistnienie nie jest uzależnione od zdarzeń przyszłych to jest zakończenia innego postępowania. Konieczność zawieszenia postępowania – jeżeli w ogóle występuje w sprawie zagadnienie wstępne – jest powodem do wznowienia postępowania w sytuacji odmiennej oceny owego zagadnienia dokonanej przez inny organ lub sąd.
Jeżeli zatem w określonej sprawie występowało zagadnienie wstępne i zachodziła konieczność zawieszenia postępowania, a organ prowadzący postępowanie podziałowe tego nie uczynił i zatwierdził podział, to późniejsze odmienne rozstrzygnięcie owego zagadnienia wstępnego mogłoby skutkować wznowieniem postępowania.
Występowanie zagadnienia wstępnego i jego rozstrzygnięcie powiązane jest bowiem z wadą wznowieniową, a nie z wadą określoną w art. 156 § 1 kpa.
Trzeba też wyraźnie stwierdzić, że wada wznowieniowa nie może stanowić wady nieważnościowej.
Sama decyzja z dnia [...]roku Prezydenta Miasta T. w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości nr "1" jest zgodna z obowiązującymi w dacie jej wydania przepisami prawnymi i ustalonym (nie kwestionowanym przez strony) stanem faktycznym. Przed złożeniem wniosku o podział wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (decyzja z [...]roku), a ustalenia zawarte w jej treści są zgodne z zatwierdzonym podziałem oraz postanowienie opiniujące wstępny projekt podziału pozytywnie. Do samej decyzji z dnia [...]roku, wydanej na podstawie art. 93 ust. 1, 3, 4, 5, art. 94 ust. 1, art. 96 ust. 1, 1a oraz art. 97 ust. 1, 1a i art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 roku nr 261, poz. 2603) dołączono projekt podziału z [...] roku stanowiący integralną część decyzji.
Decyzja ta nie zawiera żadnej z wad z art. 156 § 1 kpa, a w szczególności nie narusza rażąco art. 93 ust. 3 ugn.
W końcowej części skargi skarżący stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...] roku wywoła nieodwracalne skutki prawne i dlatego w jego ocenie zastosowanie w sprawie powinien znaleźć art. 156 § 2 kpa, co oznacza, że przynajmniej w skardze (w jego części końcowej) skarżący wnosi o wydanie decyzji z art. 158 § 2 kpa – stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których (organ) nie stwierdził nieważności decyzji. Wydaje się, że skarżący stoi na stanowisku, że decyzja z dnia [...]roku została wydana z wadą o której mowa w art. 156 § 1 kpa, ale wobec negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności (nieodwracalne skutki prawne) z art. 156 § 2 kpa domaga się wydania decyzji z art. 158 § 2 kpa.
W związku z tym Sąd pragnie skarżącemu wyjaśnić, że decyzję z art. 158 § 2 kpa wydaje się tylko w sytuacji gdy weryfikowana decyzja (ta z [...] roku) dotknięta jest wadą nieważnościową, określoną w art. 156 § 1 kpa, a występują negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności, wymienione w art. 156 § 2 kpa. Jak już stwierdzono na wstępie – skład orzekający – podziela stanowisko, że decyzja z dnia [...] roku żadną wadą z art. 156 § 1 kpa nie jest dotknięta. Nie narusza ona również art. 7 i 8 kpa ze względów wskazanych przez organ orzekający. Sama kontrolowana decyzja została wydana – w ocenie Sądu – w zgodzie z przepisami materialnymi i procesowymi, a w związku z tym skarga, jako nieuzasadniona, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.).