Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 11 lipca 2022 r. obecnie skarżący S.F. wystąpił do Prezydenta Miasta B. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-handlowego w miejscu istniejącego budynku o funkcji inwentarskiej z rozbiórką wtórnej dobudówki i rozbudową po stronie północnej, na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w B. Decyzją z dnia 26 stycznia 2023 r. organ I instancji ustalił wnioskowane przez skarżącego warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym m.in. kwestionowany przez skarżącego warunek, zgodnie z którym pozwolenie na budowę, oprócz wnioskowanego budynku waz z jego rozbudową, powinno obejmować rozbudowę ul. [...] (pkt 2.6.g decyzji).
Na skutek odwołania wniesionego przez skarżącego od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył znajdujące w sprawie zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 977), zwanej dalej u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji. Ocenił, że decyzja organu I instancji spełnia wszelkie przewidziane tymi przepisami wymogi.
Odnosząc się natomiast do zasadniczej kwestii, podniesionej przez skarżącego w odwołaniu, Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 54 u.p.z.p. w decyzji o warunkach zabudowy określa się m.in. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Bez wątpienia, w ocenie Kolegium, odnośnie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji (o czym jest mowa w art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), wskazane warunki i zasady wynikają z przepisów dotyczących dróg publicznych, a także z przepisów prawa budowlanego. Oznacza to, że kwestia obsługi inwestycji w zakresie komunikacji, musi być określona w decyzji o warunkach zabudowy.
Tym samym organ I instancji był uprawniony do określenia warunku rozbudowy ul. [...] jako warunku, którego spełnienie jest niezbędne w zakresie planowanej inwestycji - z uwagi na konieczność zapewnienia obsługi tej inwestycji w zakresie komunikacji, a jednocześnie, wyznaczenie którego ma oparcie w obowiązujących przepisach prawa.
Organ odwoławczy zaznaczył, że nie można poczytywać za rozszerzenie (zmianę) wniosku inwestora czy też orzekanie poza zakresem żądania zawartego we wniosku w sytuacji, w której organ ustala warunki i zasady realizacji inwestycji w trybie art. 54 u.p.z.p. Twierdzenie o braku możliwości ustalenia takich warunków i zasad czyniłoby przepis ten iluzorycznym i niemożliwym do zastosowania. O ile zatem organ jest związany zakresem złożonego wniosku, co wynika z istoty ustalenia warunków i zasad zabudowy i zagospodarowania terenu na potrzeby konkretnego zamierzenia inwestycyjnego, o tyle organ ten bada jednocześnie projektowane zamierzenie inwestycyjne pod kątem zgodności z prawem. W konsekwencji, jeśli dostrzeże taką konieczność, to zgodnie z art. 54 u.p.z.p., w granicach obowiązującego prawa, precyzuje warunki i zasady zagospodarowania i zabudowy danego terenu.
Kolegium stwierdziło też, że organ wydając decyzję nie był w tym zakresie związany treścią wniosku inwestora, bowiem to właśnie organ administracji określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w tym w szczególności w zakresie obsługi inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji (art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p.) oraz dokonane uzgodnienia z organami wskazanymi w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., w tym m.in. w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego - z właściwym zarządcą drogi.
Dodatkowo zwrócono uwagę, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia. Stosownie do art. 16 ust. 2 tej ustawy szczegółowe warunki przebudowy drogi określa umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji niedrogowej. Niemniej jednak dla realizacji takiej inwestycji również niezbędne może być wydanie decyzji lokalizacyjnej oraz uzyskanie pozwolenia na budowę.
W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie:
- 1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie w miejsce przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - organ odwoławczy zobowiązany był uchylić zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy z uwagi na uchybienie organu I instancji, polegające na zawarciu rozstrzygnięcia, które nie powinno zostać wydane na etapie ustalania warunków zabudowy, tj. stwierdzenie, iż pozwolenie na budowę oprócz wnioskowanego budynku wraz z jego rozbudową powinno obejmować rozbudowę ul. [...];
- 2. art. 54 pkt 2 lit. c) w związku z art. 55, w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie przez organ II instancji, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy był uprawniony do określenia warunku rozbudowy ul. [...] jako warunku, którego spełnienie jest niezbędne w zakresie planowanej inwestycji w taki sposób, że wskazał organowi administracji architektoniczno-budowlanej na konieczność objęcia pozwoleniem na budowę również rozbudowy u. [...];
- 3. art. 6 i art. 106 k.p.a. w związku z art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 9) u.p.z.p., poprzez orzeczenie, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów przez organ I instancji, w sytuacji w której organ odwoławczy w uzasadnieniu wprost podziela pogląd z odwołania skarżącego.
Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych przez siebie zarzutów, odwołując się przy tym do stanowiska judykatury.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zawarte w niej zarzuty okazały się nie do odparcia.
Treść skargi koncentruje się na wykazaniu, że organ I instancji, ustalając warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji przekroczył swoje uprawnienia, nakładając na inwestora obowiązki, których ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje. Konkretnie zaś, skarżący kwestionuje zasadność nałożenia nań obowiązku rozbudowy ul. [...], co zarazem determinuje treść dalszego postępowania, a konkretnie etapu dotyczącego wydania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie wskazując, że zawarte w odwołaniu, tożsame z tymi ze skargi zarzuty, są nieuzasadnione.
Z treści art. 54 pkt 2 lit. c) u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania kontrolowanych decyzji (obecnie: art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. c) wynikało, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego określa m.in. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy zgodne z planem ogólnym oraz wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Przepis ten stosuje się w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy na mocy art. 64 ust. 1 u.p.z.p.
Kwestią sporną pomiędzy organem a stroną skarżącą jest sposób, w jaki w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się warunki w zakresie komunikacji. W ocenie Sądu, użyte przez ustawodawcę sformułowanie: "obsługa w zakresie komunikacji" należy rozpatrywać przy uwzględnieniu wymogu dostępu do drogi publicznej, zdefiniowanego w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. W procesie inwestycyjnym, na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, obowiązkiem organu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej, w drugiej natomiast ustalenie warunków w zakresie obsługi komunikacyjnej.
W decyzji organu I instancji na inwestora nałożono obowiązki, które zdecydowanie wykraczają poza zakres delegacji wskazanej w ówczesnym art. 54 pkt 2 lit. c) u.p.z.p. Określenie warunków zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji nie może oznaczać nałożenia na stronę obowiązków, których ta nie jest w stanie spełnić. Z treści decyzji organu I instancji wynika, że skarżącego zobligowano do skomunikowania terenu objętego wnioskiem z ul. [...] poprzez wykonanie zjazdu, przy czym organ zastrzegł, że ów zjazd powinien być zlokalizowany w maksymalnym oddaleniu od skrzyżowania z ul. [...]. Tego rodzaju zalecenie nie rodzi zasadniczych wątpliwości odnośnie wypełnienia dyspozycji cytowanego wyżej przepisu u.p.z.p., albowiem precyzuje sposób, w jaki ma zostać zagwarantowany dostęp nieruchomości do drogi publicznej, dookreślając zarazem wymagania związane z istniejącym układem infrastruktury drogowej.
Nie da się również zakwestionować stanowiska, zgodnie z którym w sytuacji, w której organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pełni jednocześnie rolę zarządcy drogi, to tym samym nie musi on uzgadniać "sam ze sobą" warunków skomunikowania terenu planowanej inwestycji z istniejącym układem dróg.
Trzeba jednak stanowczo podkreślić, że z perspektywy tej regulacji nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa nałożenie na stronę obowiązku uzyskania decyzji pozwalającej na rozbudowę ul. [...], zobligowanie do przyjęcia konkretnych rozwiązań technicznych na drodze (budowa przejścia dla pieszych, chodników), czy wreszcie zawarcia umowy z zarządcą drogi na wspomnianą rozbudowę.
Po pierwsze, zauważyć przyjdzie, że przebudowa ul. [...] nie była objęta wnioskiem inwestora ani też nie został on uzupełniony o ten element w toku postępowania. Jedynie w piśmie z dnia 12 grudnia 2022 r., po zapoznaniu się z projektem decyzji, inwestor w pkt. 5 zaznaczył, że w pkt 2.6.g decyzji powinien znaleźć się zapis, iż "inwestor zobowiązany będzie do zawarcia umowy z zarządcą drogi na rozbudowę ul. [...] w trybie odrębnego postępowania administracyjnego". W istocie, w decyzji z dnia 26 stycznia 2023 r. tego rodzaju treść rzeczywiście się znalazła. Otwarte jednak pozostaje pytanie, czy organ w sposób prawidłowy przychylił się do oczekiwań strony w tym zakresie, odwołując się zarazem do treści art. 16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie: Dz. U. z 2023 r., poz. 645).
W ocenie Sądu przywołany przepis ustawy o drogach publicznych stanowi [...] podstawę do osiągniecia porozumienia pomiędzy zarządcą drogi a osobą realizującą inwestycję wymagającą budowy lub przebudowy drogi. Nie może on jednak stanowić podstawy do formułowania jakichkolwiek zaleceń lub wręcz nakładania na stronę obowiązków w treści decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Kwestie modyfikacji infrastruktury drogowej na potrzeby inwestycji niedrogowej stanowią bowiem co do zasady przedmiot odrębnego postępowania, zwłaszcza wtedy, gdy nie są wprost objęte wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Po wtóre, decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie może nakładać na stronę postępowania obowiązków, które nie wynikają wprost z przepisów, a zwłaszcza z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W istocie tego rodzaju wymogi stawiają pod znakiem zapytania charakter wydanej decyzji, która co do zasady nie tworzy uprawnień ani obowiązków a jedynie, w deklaratywny sposób określa warunki, których spełnienie umożliwi konkretne zagospodarowanie nieruchomości. Decyzja pierwszoinstancyjna kreuje zaś nieprzewidziany przepisami warunek tworząc związanie administracyjne względem potencjalnego postępowania toczącego się przed organami administracji architektoniczno – budowlanej, przy czym owo związanie nie ma żadnej podstawy w obowiązujących przepisach. Takim przepisem z pewnością nie jest, przywołany już wcześniej, art. 16 ustawy o drogach publicznych.
Ponadto, zgodnie z art. 107 § 2 k.p.a., zamieszczenie w decyzji administracyjnej dodatkowego składnika w postaci warunku wymaga wyraźnej ku temu podstawy prawnej, której brak w okolicznościach niniejszej sprawy (por. wyrok tut. Sądu z dnia 17 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1378/22).
Treść omawianej decyzji, która została utrzymana w mocy w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego, wskazuje na to, że dopiero po przebudowie ul. [...] możliwe stałoby się skuteczne uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Co więcej, wspomniana przebudowa uzależniona jest od uprzedniego porozumienia pomiędzy inwestorem a zarządcą drogi. To z kolei oznacza, że na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organ zobowiązał stronę do zawarcia umowy z innym podmiotem, w następstwie której uzyskałby tytuł prawny do drogi, a w konsekwencji mógłby ubiegać się o uzyskanie pozwolenia na jej przebudowę, co z kolei umożliwić miałoby zagospodarowanie działki inwestycyjnej zgodnie z wnioskiem.
Dalej wskazać przyjdzie, że organ I instancji z góry określił treść tego porozumienia precyzując, iż rozbudowa ul. [...] ma nastąpić do końca działki objętej wnioskiem (odcinek o długości min. 30 m), a w obrębie wlotu ul. [...] do ul. [...]należy zaprojektować i wykonać przejście dla pieszych wraz z chodnikami. Tymczasem art. 16 ust. 2 ustawy o drogach publicznych wprost stanowi, że szczegółowe warunki budowy lub przebudowy dróg określa umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji drogowej. Jest to zaś umowa o charakterze cywilnoprawnym, której treść jest kształtowana z jednej strony regulacjami ustawy o drogach publicznych, z drugiej natomiast ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (obecnie: Dz. U. z 2023 r., poz. 1610) i z pewnością nie może być kształtowana mocą decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji nie drogowej.
Mając na uwadze ówczesną treść art. art. 54 pkt 2 lit. c) u.p.z.p. w zw. z art. 62 ust. 1 tej ustawy oraz art. 107 § 2 k.p.a. należało stwierdzić, że decyzja organu I instancji zawiera w swojej treści elementy, które nie zostały przewidziane w przepisach, a zarazem wykraczają poza zakres kompetencji przyznanych temu organowi. Wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięć organów obu instancji w całości spowodowane było tym, iż ustalenie obsługi w zakresie komunikacji stanowi immanentny element decyzji o warunkach zabudowy bez którego ta nie może funkcjonować, a którego zarazem nie da się ustalić w odrębnym postępowaniu.
Prowadząc ponownie postępowanie organy wezmą pod uwagę poczynione przez Sąd spostrzeżenia, bacząc aby zakres nałożonych na stronę obowiązków odpowiadał treści regulacji art. 54 w zw. z art. 62 u.p.z.p.
Mając powyższe na względzie orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.). O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 tej ustawy, a na ich wysokość składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 500,00 złotych.
Dodać jeszcze wypadnie, że powołany wyżej wyrok tut. Sądu jest dostępny w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl