Uzasadnienie
Wójt Gminy L. decyzją z dnia 18 lutego 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej - k.p.a.), art. 17 ust. 1 i in. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm. – dalej u.ś.r.), po rozpatrzeniu wniosku odmówił C. B. (dalej: strona, skarżąca) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem N. B. W uzasadnieniu wskazano m. in., że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdyż osoba sprawująca opiekę nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Nie zostały spełnione przesłanki przyznania świadczenia wnioskodawcy.
Strona złożyła odwołanie od ww. decyzji, w którym zarzuciła m. in., że całodobowo zajmowała się niepełnosprawnym mężem od 2017 r. do dnia jego śmierci, tj. [...] stycznia 2022 r. Decyzją organu emerytalnego zabrakło jej 9 miesięcy pracy, aby móc otrzymać należną emeryturę. Pracowała w godzinach, w których mąż odbywał codzienną drzemkę, a jej nieobecność trwała zaledwie 2 godziny 15 minut. Na jej żądanie od 15 grudnia 2021 r. do 14 stycznia 2022 r. przebywała na bezpłatnym urlopie w celu wykonywania narastających zabiegów higienicznych i czynności opiekuńczych względem niepełnosprawnego męża. W dniu 14 stycznia 2022 r. rozwiązała umowę o pracę na mocy porozumienia stron. Świadczenie jest w pełni należne.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) decyzją z dnia 24 marca 2022 r., nr SKO.PSŚ/41.5/694/2022/3433/AK, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., postanowiło uchylić zaskarżoną decyzję w całości i: 1) odmówić stronie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem od 19 stycznia 2021 r. do 14 stycznia 2022 r.;
- 2) przyznać stronie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem od 15 stycznia 2022 r. do 16 stycznia 2022 w wysokości 136,80 zł.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że strona sprawowała opiekę nad mężem do dnia jego zgonu. Jednakże strona w okresie od 1 września 2021 r. do 14 stycznia 2022 r. była zatrudniona w niepełnym wymiarze czasu pracy. Fakt, że w okresie od 15 grudnia 2021 r. do 14 stycznia 2022 r., do dnia rozwiązania umowy o pracę na mocy porozumienia, strona korzystała z urlopu bezpłatnego, nie ma wpływu na wynik postępowania.
Strona złożyła skargę na ww. decyzję SKO, w części odmownej, zarzucając niesłuszną odmowę przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie jw. Wniosła o uchylenie decyzji II instancji w części niekorzystnej oraz decyzji I instancji.
W uzasadnieniu podano m. in., że od dnia 15 grudnia 2021 r. do dnia rozwiązania umowy o pracę strona przebywała na urlopie bezpłatnym, gdyż stan zdrowia męża znacznie się pogorszył. W tym czasie nie zarobkowała, gdyż urlop bezpłatny jest urlopem bez prawa do wynagrodzenia. Powtórzyła również argumentację z odwołania.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego.
Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 roku, poz. 329 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.
Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.).
W świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje wymienionym w tym przepisie osobom z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki m. in. nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Art. 3 pkt 22 ww. ustawy wprowadza definicję pojęcia "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", co oznacza "(...) wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej."
W niniejszej sprawie organy przede wszystkim ustaliły, że skarżąca pozostawała w stosunku pracy, choć korzystała w ww. okresie z urlopu bezpłatnego.
Przy tym w świetle art. 174 § 2 Kodeksu pracy (dalej k.p.) okresu urlopu bezpłatnego nie wlicza się do okresu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownicze. "Urlop bezpłatny (art. 174 k.p.) jest okresem, w którym mimo trwania stosunku pracy, ulegają zawieszeniu wzajemne obowiązki i uprawnienia stron tego stosunku (świadczenie pracy oraz wypłata wynagrodzenia)." (wyrok Sądu Najwyższego z 6 stycznia 2009 r., sygn. II PK 111/08, LEX nr 738348).
W wyroku NSA z 19 stycznia 2017 r., sygn. I OSK 1867/15, zauważono podobnie, że "(...) zarówno w przypadku korzystania z urlopu bezpłatnego, jak i urlopu wychowawczego, osoba uprawniona rezygnuje z wykonywania pracy świadczonej w ramach stosunku pracy (...) i nie otrzymuje wynagrodzenia." W tym samym wyroku, choć odnosząc się do urlopu wychowawczego, NSA stwierdził: "Rezultatem wykładni językowej, systemowej i celowościowej art. 3 pkt 22 w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest norma prawna, zgodnie z którą osoba spełniająca przesłanki pozytywne z art. 17 ust. 1 u.ś.r., korzystająca z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad dzieckiem spełniającym przesłanki z art. 17 ust. 1 in fine u.ś.r. i nie uzyskująca wynagrodzenia, nie musi rozwiązywać stosunku pracy, by uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego." Skoro dla NSA istota sprowadza się do faktycznej rezygnacji z wykonywania pracy i braku uzyskiwania wynagrodzenia w opisanych tu przypadkach, a nie do formalnego rozwiązania stosunku pracy, to rozważania te powinny mieć przełożenie także na sytuację pozostawania na urlopie bezpłatnym.
Podobnie orzeczono w wyroku WSA w Warszawie z 4 listopada 2010 r., sygn. I SA/Wa 1683/10: "Tak więc skarżąca pozostaje w stosunku pracy, ale nie wykonuje pracy i nie otrzymuje wynagrodzenia. Należy więc uznać, że spełnia ona przesłankę z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, gdyż przebywając na urlopie bezpłatnym zrezygnowała z zatrudnienia. Za takim rozumieniem przepisów przemawia także wykładnia celowościowa. Świadczenie pielęgnacyjne z art. 17 ust.1 ma charakter socjalny. Celem tego świadczenia jest kompensacja strat materialnych powstałych na skutek rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki (...). Skarżąca (...) nie wykonuje pracy, nie otrzymuje wynagrodzenia. Niedobory tym spowodowane mogą zostać częściowo skompensowane w formie świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych."
Dla zrekonstruowania normy prawnej koniecznym jest sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej i przekonania moralne (L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002, s. 77). Spośród kilku możliwych znaczeń przepisu, za pośrednictwem reguł wykładni, poszukiwany powinien być zawsze taki sens normatywny, który pozwala na uzgodnienie przepisu z Konstytucją (wyrok TK z 8 listopada 2000 r., SK 18/99, OTK 2000/7/1273). Jednocześnie wątpliwości co do treści normy prawnej są rozstrzygane na korzyść strony (art. 7a k.p.a.).
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach (por. np. wyrok TK z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt P 41/09, OTK-A 2011/3/25).
Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 7 i 138 §1 pkt 2 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Nie można było orzec jedynie w zakresie dla skarżącej niekorzystnym, bowiem rozstrzygnięcie SKO w pierwszej części odnosiło się do obu punktów, zatem całość decyzji była ściśle z sobą powiązana.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu. Należy dokonać prokonstytucyjnej wykładni przepisów u.ś.r., pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji). W tym kontekście należy ocenić spełnienie wszystkich przesłanek otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego w ustalonym okresie.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.