Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 22 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 793/23

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 6 marca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: SKO, Kolegium, organ II instancji, organ odwoławczy), znak SKO.P41.5/383/2023/3432/IA. Na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 570) oraz art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm. dalej: k.p.a.), orzekło utrzymać w mocy decyzję Nr [...] z dnia 12 stycznia 2023 r. wydanej z upoważnienia Wójta Gminy B. przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w B. (dalej: organ I instancji),, którą odmówiono K. P. (dalej: skarżąca, strona), przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad jej matką H. B. Orzeczenie wydano w następującym stanie sprawy.

Decyzją Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w B. działając z upoważnienia Wójta Gminy B. z dnia 12 stycznia 2023 r. Nr [...] odmówiono skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji m.in., wskazał, że nie zostały spełnione przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz skarżącej. Jako powód wydania decyzji odmownej organ I instancji wskazał dwie okoliczności: brak bezpośredniego związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad matką oraz fakt, iż strona nie jest jedyną osobą, która może sprawować opiekę nad matką. Do opieki tej zdaniem organu I instancji zobowiązana jest również druga córka, która może opiekę tę sprawować naprzemiennie ze stroną.

Od powyższej decyzji w terminie odwołanie wniosła strona wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Strona wskazała, że jej matka wymaga stałej opieki, której jest w stanie udzielić jedynie ona, ponieważ ojciec ze względu na swój stan zdrowia i wiek (77 lata) nie jest w stanie sprawować opieki nad żoną. Opisała czynności opiekuńczo-pielęgnacyjne, jakie wykonuje wobec matki. Podkreśliła, że mimo że z pracy zrezygnowała jeszcze przed wydaniem przez PZON orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności matki i ze względu na jej stan zdrowia nie podjęła ponownie zatrudnienia. Strona zarzuciła organowi I instancji, że wadliwie uznał, że jej siostra, mimo wykonywanej w systemie zmianowym pracy w Policji jest w stanie sprawować wraz z nią naprzemienną opiekę nad matką.

SKO rozpatrując przedmiotową sprawę przypomniało, że organ I instancji wszczął postępowanie na wniosek skarżącej z dnia 3 stycznia 2022 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką.

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w B. decyzją Nr [...] z dnia 20 stycznia 2022 r. odmówił skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką.

Od w/w decyzji strona złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach. Następnie SKO decyzją z dnia 18 lutego 2022 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Z kolei na decyzję organu odwoławczego SKO.PSŚ/41.5/350/2022/1841/AW z dnia 18 lutego 2022 r. skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Sąd nie podzielił poglądu organów orzekających w sprawie, iż sam fakt pozostawania przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim (mimo że małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności) nie jest wystarczającą przesłanką dla wydania decyzji o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd podzielił, prezentowane w orzecznictwie stanowisko, iż w takiej sytuacji konieczne jest zbadanie, czy współmałżonek jest obiektywnie w stanie sprawować opiekę nad żoną. Ze względu na powyższe Sąd, prawomocnym wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2022 r. (sygn. akt II SA/Gl 575/22) uchylił decyzje wydane przez organ I i II instancji.

W związku z czym organ I instancji obowiązany był do ponownego rozpatrzenia wniosku strony o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W toku ponownego postepowania organ I instancji ustalił, że matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia 15 grudnia 2021 r. o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności. Orzeczenie zostało wydane na stałe. Stwierdzono w nim, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 18 listopada 2021 r., a daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić.

Ponadto mąż matki skarżącej legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia 23 marca 2022 r. o zaliczeniu do lekkiego stopnia niepełnosprawności. Orzeczenie zostało wydane na stałe.

W dniu 23 listopada 2022 r. strona dostarczyła do OPS świadectwo pracy oraz oświadczenie, z którego wynika iż czynności, które wykonuje względem matki mają charakter stały, matka choruje na cukrzycę, co oznacza że każdego dnia strona musi wykonywać pomiar cukru, celem kontroli, aplikuje matce 4 razy na dzień zastrzyk z insuliną, zawozi rodziców do lekarza, załatwia recepty, wykupuje lekarstwa itp. Strona oświadczyła, iż czynności wykonywane pochłaniają ją na tyle, iż po ustaniu stosunku pracy w ZGM w P. w czerwcu 2021 r. nie podjęła żadnego zatrudnienia. Z przeprowadzonego w dniu 14 grudnia 2022 r. wywiadu środowiskowego wynika, że stan zdrowia matki strony pogarsza się - jest obecnie osobą leżącą, pieluchowaną, wymaga pomocy przy czynnościach higienicznych (mycie, zmiana pieluch), toaleta antyodleżynowa, przygotowywanie posiłków i karmienie. Ponadto strona wykonuje również czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego (sprzątanie, zakupy itp.).

Matka strony prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z mężem. Zajmują dwupokojowe mieszkanie na parterze domu jednorodzinnego, a strona mieszka wraz z mężem i dziećmi na piętrze tego domu.

W dniu 30 listopada 2022 r. wpłynęło do OPS oświadczenie A.S. (siostry strony i córki H. B.), z którego wynika, iż nie ma ona możliwości sprawowania stałej opieki nad matką z uwagi na wykonywanie obowiązków zawodowych. Oświadczyła ona, iż praca, którą wykonuje uniemożliwia jej sprawowanie opieki całodobowej, jednak stara się w miarę możliwości pomagać skarżącej siostrze w opiece nad niepełnosprawną matką. Siostra strony jest zatrudniona w Miejskiej Komendzie Policy w P. Pracuje w systemie zmianowym, pełni także całodobowe dyżury, oświadczyła w toku postępowania, że interesuje się sytuacją rodziców, odwiedza ich i stara się pomóc skarżącej siostrze w opiece nad nimi w miarę możliwości.

SKO podkreśliło, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie wskazuje się, iż przesłanką świadczenia pielęgnacyjnego jest niepozostawanie w zatrudnieniu osoby zdolnej do pracy, bez względu na okoliczności tego stanu rzeczy (zob. wyroki NSA: z 2 lipca 2008 r., I OSK 1364/07; z 24 października 2008 r., I OSK 1758/07; z 23 listopada 2021 r., I OSK 786/21). Z tego też powodu organ I instancji jest zobowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. Opieka ta musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a więc powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły.

W konsekwencji nie stanowi wystarczającej przesłanki dla odmowy przyznania świadczenia okoliczność, że skarżąca rozwiązała umowę o pracę (zaprzestała zatrudnienia) z dniem 30 czerwca 2021 r., podczas gdy jej matka została uznana za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym dopiero od dnia 18 listopada 2021 r. Ponadto strona jest osobą w wieku produkcyjnym (ma 49 lal), zdolną do podjęcia zatrudnienia (w szczególności nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności), a nie podejmuje go ze względu na konieczność sprawowania opieki nad matką. Biorąc pod uwagę aktualny stan zdrowia matki strony i zakres niezbędnych czynności opiekuńczo-pielęgnacyjnych w przekonaniu Kolegium nie ma wątpliwości, że sprawowana opieka jest tak absorbująca, że strona nie może podjąć zatrudnienia.

Ponadto, pogorszenie stanu zdrowia matki strony sprawia, że nie jest zasadne uznanie - tak jak to uczynił organ I instancji w wydanej 12 stycznia 2022 r. decyzji, że możliwe jest sprawowanie opieki naprzemiennej przez obie córki, skoro druga z sióstr pracuje w systemie zmianowym, pełni całodobowe dyżury, a ponadto bywa wzywana do stawienia się w miejscu pracy również poza ustalonym z wyprzedzeniem harmonogramem. Trudno uznać, że jest ona w stanie zastąpić stronę w sprawowaniu opieki nad chorą obłożnie matką w sposób systematyczny w z góry ustalonych godzinach, tak by strona była w stanie podjąć zatrudnienie, nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Podczas przeprowadzonego 11 stycznia 2022 r. wywiadu matka strony była jeszcze w stanie samodzielnie poruszać się po mieszkaniu, a opieka strony nad nią polegała na szeroko rozumianym prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz pomocy przy podawaniu leków i czynnościach higienicznych.

Obecnie, matka strony wymaga opieki w znacznie szerszym zakresie ponieważ jest osobą leżącą, pampersowaną, z pogłębiającym się otępieniem starczym. Nie ulega więc wątpliwości, że z dwóch córek tylko jedna jest w stanie zapewnić stałą opiekę. Z przeprowadzonego wywiadu wynikało, że opieka ta wykowywana jest w sposób prawidłowy.

SKO wskazało, że w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390, dalej u.ś.r.), świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W podjętej w dniu 14 listopada 2022 r. - na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich - uchwale (sygn. akt I OPS 2/22) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił sposób wykładni ww. przepisu ustawy, jako że jego stosowanie wywołało w orzecznictwie sądów administracyjnych istotne rozbieżności. NSA orzekł jednoznacznie, że:

1. 1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy).
2. 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).

Wykładnia zawarta w uchwale abstrakcyjnej NSA (czyli takiej, jak wyżej przywołana, podjęta na wniosek RPO) nie ma mocy bezpośrednio wiążącej w konkretnej sprawie, ponieważ nie pozostaje w bezpośrednim związku z postępowaniem toczącym się w konkretnej sprawie. Natomiast w sposób pośredni wiąże ona wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne są obowiązane je respektować - por. wyrok NSA z 28 lipca 2005 r. (II FSK 576/05 LexPołonica nr 1074760). W konsekwencji związane wykładnią art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy zaprezentowaną w ww. uchwale są również organy administracji publicznej rozpatrujące wnioski o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przy czym należy również podkreślić, że zajęcie przez NSA - w formie uchwały - stanowiska co do wykładni określonych przepisów przed ostatecznym zakończeniem postępowania wymaga, aby w takiej sytuacji uznać związanie organów administracji stanowiskiem zaprezentowanym w uchwale NSA, a nie wykładnią przyjętą w wyroku wydanym przez WSA w konkretnej sprawie - w tym przypadku w wyroku z dnia 4 sierpnia 2022 r. (sygn. akt II SA/Gl 575/22).

NSA w uzasadnieniu uchwały podkreślił, że: "Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono takie charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu".

Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do.świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą.

Zdaniem SKO rozstrzygające znaczenie dla oceny prawa do świadczenia ma spełnienie wymogu formalnego (posiadanie orzeczenia o określonym stopniu niepełnosprawności), a nie dokonywana każdorazowo przez organ rozpatrujący sprawę (na jej użytek) ocena, że współmałżonek, z przyczyn obiektywnych nie może realnie podjąć się opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Uwzględniając powyższe stanowisko NSA, Kolegium wskazało, że strona nie może skutecznie ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad niepełnosprawną w znacznym stopniu matką ponieważ mąż osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Kolegium podkreśliło, że rozumie trudną sytuację strony, ale ustawa o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje możliwości przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie opiekującej się, w sytuacji kiedy małżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie SKO nie zostały spełnione przesłanki do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

SKO wskazało, że strona będzie mogła ponownie ubiegać się o to świadczenie w sytuacji, gdy jej ojciec zostanie uznany za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym.

Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 6 kwietnia 2023 r. z zachowaniem terminu ustawowego skargę do WSA wniosła skarżąca zaskarżając powyższą decyzję z dnia 6 marca 2023 r. w całości i wniosła o jej uchylenie, jak również o uchylenie decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia 12 stycznia 2023 r.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji:

1. - naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit, a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z przepisami ustawy zasadniczej (Konstytucji RP) tj. art. 2, 18, 32, 69, 71 ust. 1 poprzez wskazanie, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ww. ustawy z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Nadto skarżąca wniosła o to, aby na podstawie art. 193 Konstytucji RP, WSA przedstawił pytanie prawne Trybunałowi Konstytucyjnemu co do zgodności aktu normatywnego (tj. przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazanych w niniejszej skardze) z przepisami ustawy zasadniczej, bowiem ww. przepisy naruszają konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, określoną w art. 2 Konstytucji RP, a także godzą w konstytucyjny nakaz ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP), zasadę równości obywateli wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP), w pomoc osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP) oraz wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasadę szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, albowiem od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed Sądem.

W uzasadnieniu skargi strona m.in. wskazała, że jest to już drugie postępowanie przed ww. organami, w toku pierwszego postępowania zakończonego wyrokiem tut. Sądu z dnia 4 sierpnia 2022 r. (11 SA/Gl 575/22) uchylono decyzję SKO z dnia 18 lutego 2022 r. (SKO.PSŚ/41.5/350/2022/1841/AW) i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia 20 stycznia 2022 r. ([...]) wskazując, że wydane w sprawie decyzje naruszały art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., 77 §1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., gdyż pominięto analizę okoliczności kluczowych w sprawie ustaleń, nadto naruszono art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem doszło do nieprawidłowej wykładni ww. przepisu.

Sąd wskazał wówczas, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien uwzględnić wskazania dotyczące wykładni ww. przepisu prawa materialnego oraz przeprowadzić analizę okoliczności faktycznych we wskazanym w wyroku zakresie. W ocenie skarżącej organ wydający decyzję w pierwszej instancji niepotrzebnie (przy ponownym rozpoznawaniu sprawy) zaczął doszukiwać się nowych okoliczności, przemawiających za nieuwzględnieniem wniosku, zamiast skupić się wyłącznie na tym, do czego zobligował go tut. Sąd (ustalenie okoliczności czy ojciec skarżącej jest w stanie z uwagi na swój stan zdrowia sprawować tą opiekę), mianowicie organ pierwszej instancji wśród przyczyn odmowy znalazł okoliczność braku związku pomiędzy ustaniem czy niepodjęciem zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (w tym przypadku matką), jak i tą okoliczność, iż opieka nad chorą matką skarżącej może być sprawowana naprzemiennie (wraz z siostrą skarżącej).

Zdaniem strony wszystkie te ww. okoliczności podniesione przez organ pierwszej instancji zostały uznane przez SKO za niezasadne, w konsekwencji gdyby organ pierwszej instancji skupił się tylko na tym, do czego zobligował go Sąd (ustalenie, czy ojciec skarżącej może tą opiekę sprawować), organ pierwszej instancji mógłby wydać szybciej decyzję, a nie musiał by analizować okoliczności, których w ogóle nie brał pod uwagę przy pierwszym postępowaniu. W ocenie skarżącej organ pierwszej instancji szukał tylko i wyłącznie sytuacji (okoliczności), które miały doprowadzić do nie wydania korzystnej dla strony skarżącej decyzji, zamiast działać na rzecz obywatela, czym naruszał przepis tak art. 7 czy 8 k,p.a.

Skarżąca uważa, że organy administracji (tak pierwszej jak i drugiej instancji) naruszyły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, skutkiem których było uznanie, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy, innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, bowiem taka wykładnia przepisu nie była skarżącej znana, zresztą w ramach pierwszego postępowania pod sygn. akt II Sa/Gl 575/22 tut. Sąd stanął na stanowisku wręcz odwrotnym w związku z czym skarżąca miała oczekiwanie, że tą wykładnie przepisów przyjmą także organy administracji, jednak tak się nie stało.

Skarżąca nie podziela stanowiska zawartego w uchwale podjętej przez NSA w dniu 14 listopada 2022 r. (IOPS 2/22), które w ocenie skarżącej jest sprzeczne z przepisami (Konstytucji RP).

W ocenie skarżącej podjęta przez NSA uchwała ma charakter abstrakcyjny tj. nie wiąże w konkretnej sprawie, może jednak wiązać składy orzekające w sądach administracyjnych w drodze pośredniej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Dodatkowo SKO wskazało, że uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r. (sygn. akt I OPS 2/22) rozstrzygnęła rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych i dopóki nie nastąpi zmiana tego stanowiska NSA zarówno sądy administracyjne jak i organy administracji publicznej związane są przyjętą w ww. uchwale wykładnią przepisów prawa, w szczególności art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z tego też względu, w rozpatrywanej sprawie, ani organ I instancji ani Kolegium nie były uprawnione do oceny faktycznych możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną przez jej męża, a decydujące znaczenie dla możliwości przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego stronie miała ocena wymogu formalnego tj. legitymowania się przez ojca strony orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zaś strona nie kwestionowała, iż orzeczenia takiego nie wydano.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja SKO jest zgodna z prawem.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 – określanej dalej jako p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 p.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a. Po zbadaniu sprawy w przedstawionych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, a wydane decyzje są zgodne z prawem.

Przedmiotem kontroli były decyzje odmowne wydane w postępowaniu wszczętym na wniosek skarżącej dotyczący przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką.

Materialnoprawną przesłankę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1u.ś.r., obowiązującą w chwili rozstrzygania przez organy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1. 1) matce albo ojcu,
2. 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3. 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4. 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
5. - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Zauważyć należy, iż wykładnia językowa tego przepisu jednoznacznie wskazuje, że do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie wchodzą osoby, na których nie ciąży obowiązek alimentacyjny (jedyny wyjątek przewidziano w przypadku opiekuna faktycznego dziecka - które to określenie w rozumieniu definicji ustawowej zawartej w art. 3 pkt 14 u.ś.r. - oznacza osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka; z tym zastrzeżeniem, że przysposobienie powoduje powstanie obowiązku alimentacyjnego).

Kierując się przedstawionymi wyżej argumentami, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, należało uznać, że warunkiem koniecznym ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w oparciu o art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawy o świadczeniach rodzinnych jest przynależność wnioskodawcy do kręgu osób obciążonych wobec osoby wymagającej opieki obowiązkiem alimentacyjnym w rozumieniu przepisów ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Innymi słowy, brak obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne na podstawie powołanych przepisów, stanowi negatywną przesłankę do przyznania takiego świadczenia.

Skarżąca zatem wchodzi do określonego przepisami o charakterze bezwzględnie obowiązującym, kręgu osób zobowiązanych do alimentacji.

W sprawie niesporne jest, że skarżąca ubiegała się o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania się opieki nad matką, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Osią sporu w badanej sprawie pozostaje, czy dopuszczalne jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz skarżącej której ojciec nie legitymuje się orzeczeniem o znacznej niepełnosprawności.

Okoliczność sprawowania opieki, jej zakres nie są kwestionowane przez organ i pozostają bezsporne.

Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego w zakresie jego rozważania które zadecydowały o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ust. 4 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługiwało m.in. innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Równocześnie, zgodnie z art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4 ww. przepisu, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługiwało świadczenie pielęgnacyjne w przypadku, gdy spełnione były łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

1. 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2. 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Wykładnia przytoczonych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego nie była jednolita. Z uwagi na tę rozbieżność Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił o podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W dniu 14 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę I OPS 2/22 następującej treści:

1. 1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.);
2. 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).

W uzasadnieniu tej uchwały wskazano w szczególności, że przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. w pierwotnym brzmieniu (od 1 stycznia 2010 r.) zawierał przesłankę odnoszącą się do braku faktycznej możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą tej opieki wymagającą. Dopiero z dniem 1 stycznia 2013 r. ustawodawca dokonał w tym zakresie zmiany i do przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r. wprowadził przesłankę legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. W ten sposób ustawodawca zarówno powielił kryterium, jakim już wcześniej posłużył się w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., jak też odszedł od kryterium faktycznych możliwości sprawowania opieki przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. Regulacja ta została skorelowana z przesłanką negatywną wprowadzoną z dniem 1 stycznia 2013 r. do art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zgodnie z którą osoby wskazane w tym przepisie, jeżeli legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie mogą ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne.

Na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności rzutuje na możliwość sprawowania przez osoby, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., opieki nad inną osobą legitymującą się takim orzeczeniem lub orzeczeniem ze wskazaniem na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Przedstawione zmiany stanu prawnego wymagają uwzględnienia w procesie wykładni jako przejaw świadomej i celowej działalności prawodawcy.

Rozstrzygnięcie zawarte w powołanej uchwale ma kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie, albowiem z okoliczności sprawy wynika, że o świadczenie pielęgnacyjne wystąpiła córka osoby wymagającej opieki w sytuacji, gdy żyje jej małżonek, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tymczasem, co potwierdza przywołana uchwała, warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.).

Wskazać przy tym wypadnie, że powołana uchwała wiąże skład obecnie orzekający i nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w tej uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd zaprezentowany w uchwale z dnia 14 listopada 2022 r.

W konsekwencji za prawidłowe należy uznać stanowisko SKO przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Sąd nie podziela zasadności wniosku skarżącej o przedstawienie - w trybie art. 193 Konstytucji - pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu co do zgodności aktu normatywnego (tj. przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazanych w skardze) z przepisami ustawy zasadniczej (również wskazanymi w skardze), ponieważ nie znalazł przesłanek do takiego zapytania Trybunału Konstytucyjnego

Sąd podziela natomiast stanowisko wyrażone w tezie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2023 r. I OSK 1325/22, stanowiącej, że

"Z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną, wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Zwrócono uwagę, że celem tych regulacji jest, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Moralny obowiązek opieki i dostarczania środków życiowych nie jest wy-starczający, do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego".

W świetle powyższego Sąd nie stwierdził żadnych przedstawionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. podstaw do uwzględnienia skargi. Wszystkie niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zostały przez organy ustalone.

W decyzjach klarownie przedstawiono okoliczności, które wykluczały przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd w zaskarżonych decyzjach nie stwierdził naruszenia prawa procesowego i materialnego. Dlatego Sąd oddalił skargę na odstawie art. 151p.p.s.a.