Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] r. /nr [...]/ nakazał A. N. usunięcie samowolnie wykonanego pawilonu [...] ustawionego na działce nr A przy ul. A w B., którą inwestor wydzierżawił od Z. K.. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. Organ nadzoru budowlanego I instancji nałożył także na A. N. postanowieniem z dnia [...] r. grzywnę w wysokości [...] zł. Postanowienie to zostało wydane w oparciu o art. 93 pkt 4 i pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 ze zm./. Z kierowanych przez zobowiązanego do organu egzekucyjnego pism dołączonych do akt sprawy wynika, że wykonaniu orzeczonego nakazu rozbiórki sprzeciwiał się właściciel działki. W tym miejscu należy wskazać, że zobowiązany umową zawartą w dniu [...] 2002 r., a zatem jeszcze przed wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki, zbył na rzecz Z. K. poczynione przez siebie nakłady na opisanej działce, w tym samowolnie wybudowany pawilon [...].
Właściciel działki próbował następnie uzyskać pozwolenie na budowę przedmiotowego pawilonu, jednak Prezydent Miasta B. umorzył postępowanie w tej sprawie z uwagi na jego bezprzedmiotowość, a rozstrzygnięcie to utrzymał następnie w mocy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r.
Wobec niewykonania orzeczonego nakazu rozbiórki Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] r. nałożył na inwestora A. N. w oparciu o art. 92 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane /Dz.U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm./ oraz § 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 października 2002 r. w sprawie nadania pracownikom organów nadzoru budowlanego uprawnień do nakładania grzywien w drodze mandatu karnego /Dz.U. nr 174, poz. 1423/ grzywnę w kwocie [...] zł. Następnie jednak uwzględniając częściowo zażalenie A. N. organ ten zmniejszył wysokość nałożonej grzywny do kwoty [...] zł przywołując w podstawie prawnej tego postanowienia poza wyżej wymienionymi przepisami także przepisy art. 7 § 1 § 3 oraz art. 58 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. z 2001 r. nr 110, poz. 968 ze zm. – dalej p.e.a./.
W dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wydał w oparciu o art. 48 i 40 ustawy Prawo budowlane decyzję przenoszącą na Z. K. obowiązek wykonania nakazu rozbiórki przedmiotowego pawilonu nałożony decyzją tego organu z dnia [...] r. oraz nadał jej oparciu o art. 108 kpa rygor natychmiastowej wykonalności. Wobec tego że strony postępowania nie wniosły odwołania, decyzja ta uzyskała walor ostateczności. W dniu [...] 2004 r. Z. K. przekazał organowi nadzoru budowlanego dwa wstępne kosztorysy robót rozbiórkowych oraz montażowo-instalacyjnych na łączną kwotę [...] zł /w tym za roboty rozbiórkowe [...] zł/. W oparciu o przesłane kosztorysy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wydal w dniu [...] r. postanowienie "o wyznaczeniu wykonawstwa zastępczego". Postanowieniem tym poinformowano A.N., że obowiązek nałożony na niego decyzją z dnia [...] r. zostanie wykonany zastępczo przez Z.K..
Jednocześnie A. N. został wezwany do uiszczenia zaliczki w kwocie [...] zł na poczet kosztów wykonania zastępczego. W podstawie prawnej tego postanowienia organ powołał art. 92 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 127 i 128 p.e.a.
Z postanowieniem tym nie zgodził się inwestor, który wniósł od niego zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego domagając się jego uchylenia w części nakładającej na niego obowiązek wpłacenia zaliczki na pokrycie kosztów wykonania zastępczego. A.N. domagał się także ustalenia kosztów rozbiórki w wysokości [...]zł oraz zobowiązania Z.K. do wykonania orzeczonego nakazu rozbiórki na własny koszt. W związku z wniesieniem zażalenia organ I instancji kolejnym postanowieniem z dnia [...] r. zawiesił wykonanie zaskarżonego postanowienia do czasu "rozstrzygnięcia sprawy w wyniku rozprawy administracyjnej lub w trybie odwoławczym przez organ II instancji".
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] r – zaskarżonym następnie do sądu administracyjnego – utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W podstawie prawnej tego orzeczenia organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 127, art. 128, art. 129 oraz art. 56 p.e.a. W uzasadnieniu zaś podał, że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dopuszczają możliwość wykonania zastępczego egzekwowanego obowiązku o charakterze niepieniężnym. Odnosząc się do zarzutów zażalenia wskazał on, że decyzja nakładająca na A. N. obowiązek rozbiórki samowolnie wybudowanego pawilonu [...] prawidłowo została skierowana do sprawcy samowoli budowlanej, a nie do właściciela nieruchomości. Organ odwoławczy wskazał także, że roszczenia cywilnoprawne między inwestorem, a właścicielem działki nie mogą być rozstrzygane przez organy nadzoru budowlanego oraz nie dają podstaw do wstrzymania prowadzonej egzekucji administracyjnej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. N. wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia przez uchylenie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. /winno być z dnia [...] r./ i zobowiązania Z.K. właściciela działki nr B do wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę pawilonu [...] we własnym zakresie. Nadto skarżący wniósł o zabezpieczenie powództwa poprzez wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu skargi podał on, że skoro Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. przeniósł obowiązek rozbiórki pawilonu [...] na Z.K., to tym samym ten ostatni jest wyłącznie zobowiązany do wykonania tego nakazu.
Skarżący wskazał ponadto, że nie było uzasadnione nałożenie na niego obowiązku uiszczenia zaliczki na poczet wykonania zastępczego w wysokości ustalonej przez organy nadzoru budowlanego, bowiem jeden z przedłożonych przez Z.K. kosztorysów opiewający na kwotę [...] zł nie dotyczy robót rozbiórkowych, lecz budowy nowego budynku drewnianego. Wreszcie skarżący powtórzył podnoszone już wcześniej argumenty o uniemożliwieniu mu wykonania nałożonego obowiązku rozbiórki przez właściciela nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie powtarzając motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazał skarżący.
Zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ - dalej zwanej P.p.s.a. Sąd rozstrzygał jednak sprawę w jej granicach nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie składu orzekającego poddane kontroli Sądu postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie mogło się ostać, gdyż zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /obowiązujący w dniu wydawania zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz.U. z 2002 r. nr 110, poz. 968 ze zm./.
Na samym wstępie rozważań należy wskazać, że samo ustanowienie obowiązku w akcie indywidualnym lub generalnym nie daje podstaw do wdrożenia postępowania egzekucyjnego. Podstawą wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest dopiero jak wynika z art. 26 § 1 p.e.a. wystawiony przez wierzyciela dokument urzędowy, stwierdzający istnienie i wymagalność obowiązku, który ustawa określa mianem "tytułu wykonawczego" /por. w tej kwestii m.in. stanowisko Barbary Adamiak zajęte w pracy B.Adamiak i J.Borkowski. Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, wyd. II, Warszawa 2004 r. s. 498/. Okoliczność, że zachodzi tożsamość wierzyciela i organu egzekucyjnego nie zwalnia organu od wystawienia tytułu egzekucyjnego, stosownie bowiem do art. 26 § 4 p.e.a. jeżeli wierzyciel jest równocześnie organem egzekucyjnym, to przystępuje on z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego.
Jak stwierdził Z.Leoński w glosie do jednego z wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego jedynie w przypadkach przewidzianych w art. 117 p.e.a. /stosowania tzw. przymusu natychmiastowego/ można stosować środki egzekucyjne bez potrzeby wystawiania tytułu wykonawczego; podobną szczególną sytuację przewiduje art. 150 § 3 tej ustawy. Poza tymi wyjątkami w świetle postanowień art. 26 wystawienie tytułu wykonawczego jest koniecznym elementem postępowania egzekucyjnego /Z.Leoński. Glosa do wyroku NSA z dnia 4 marca 1993 r., sygn. akt SA/Wr 1799/92 Monitor Prawniczy z 1994 r. nr 2, poz. 51 t. 3/. Z dniem doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego rozpoczyna też bieg siedmiodniowy termin, w którym ma on prawo zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego /art. 27 § 1 pkt 9 p.e.a./.
Wszczęcie egzekucji administracyjnej przez doręczenie zobowiązanemu tytułu wykonawczego, zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie i literaturze stanowiskiem musi być też poprzedzone spełnieniem określonych czynności o charakterze procesowym, wymienionych w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z brzmieniem art. 15 § 1 p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, uprzednio przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może zostać wszczęte w opisanym wyżej trybie dopiero więc po upływie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia.
Natomiast przepis art. 33 pkt 6 p.e.a. stanowi, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego może być między innymi brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym jest mowa w art. 15 tej ustawy. Okoliczność ta stanowi podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego – art. 59 § 1 pkt 7 ustawy/por. wyroki NSA: z dnia 14 sierpnia 2001 r. sygn. akt I SA 794/01 w: LEX nr 55780 oraz z dnia 6 maja 1998 r. sygn. akt I SA 122/98 w: LEX nr 44676, a także R.Hauser i Z.Leoński. Egzekucja administracyjna, Komentarz do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, Warszawa 1995 /. W tym miejscu należy wskazać, że wydane w oparciu o art. 93 pkt 4 i pkt 7 ustawy Prawo budowlane postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nakładające na skarżącego grzywnę w wysokości [...] zł czy też postanowienie tego organu z dnia [...] r. nakładające na niego kolejną grzywnę, nie mogły być w żadnym wypadku potraktowane jako upomnienie w rozumieniu art. 15 § 1 p.e.a. już choćby tylko w związku z regułą zawartą w art. 16 p.e.a., zgodnie z którą stosowanie sankcji karnych i środków egzekucyjnych nie jest oparte na zasadzie konkurencyjności.
Z akt kontrolowanej sprawy wynika, że wydanie zaskarżonego postanowienia nie zostało poprzedzone przez organ egzekucyjny doręczeniem zobowiązanemu upomnienia, a następnie sporządzonego zgodnie z przepisami art. 27 p.e.a. tytułu wykonawczego. Okoliczności te spowodowały, że zobowiązany został pozbawiony możliwości zgłoszenia zrzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, w których mógł on m.in. wskazać na błąd co do osoby zobowiązanego /art. 33 pkt 4 p.e.a./, czy braku uprzedniego doręczenia mu upomnienia /art. 33 pkt 7/. Wobec powyższego w świetle przytoczonych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poglądów doktryny, a także orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może zatem ulegać wątpliwości, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu przepisów art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 k.p.a. i art. 18 p.e.a.
Odnosząc się szczegółowo do innych dostrzeżonych przez Sąd błędów i braków postępowania w pierwszym rzędzie należy zauważyć, że egzekwowany obowiązek rozbiórki pawilonu [...] został przeniesiony decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r. z A. N. na Z.K.. Pomijając kwestię zgodności z prawem tej decyzji, która jako leżąca poza granicami sprawy nie może podlegać ocenie Sądu w tym postępowaniu, stwierdzić należy, że z dniem jej wydania /wobec opatrzenia jej rygorem natychmiastowej wykonalności/ brak było podstaw egzekwowania od skarżącego przeniesionego nią obowiązku.
Nie można więc było tym samym nałożyć na niego żadnych związanych z tym obowiązków, w tym uiszczenia zaliczki na koszty wykonania zastępczego. Poważne zastrzeżenia budzi także podstawa prawna, na której organ egzekucyjny I instancji oparł swoje postanowienie z dnia [...] r., a w szczególności powołanie w niej przepisów art. 92 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 Prawa budowlanego, których stosowanie w pierwszej instancji należy zgodnie z art. 9 § 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia /Dz.U. nr 106, poz. 1148 ze zm./ do właściwości sądu rejonowego.
Ponownie rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zastosuje się do powyższych wskazań. W szczególności jeżeli egzekwowany obowiązek nie został wykonany poprzedzi wszczęcie postępowania egzekucyjnego doręczeniem prawidłowo ustalonej osobie zobowiązanej upomnienia odpowiadającego wymogom określonym w art. 15 § 1 p.e.a., a po upływie 7 dni doręczy jej tytuł egzekucyjny odpowiadający wymogom art. 27 p.e.a. W pierwszym rzędzie organ ten rozważy jednak kwestię wystąpienia do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zbadanie w trybie postępowania nieważnościowego zgodności z prawem decyzji z dnia [...] r.
W tym stanie rzeczy na mocy art. 145 § 1 pkt 2, art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzeczono jak w punkcie 1 i 2 sentencji. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w oparciu o art. 200 przywołanej ustawy.