Uzasadnienie
Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach (dalej – organ odwoławczy, Wojewódzki Inspektor) decyzją z dnia 22 kwietnia 2022 r. nr GKII.7221.32.2022, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. - dalej k.p.a.) oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1990 z późn. zm. – dalej u.p.g.k.), po rozpoznaniu odwołania J.B. (dalej – Skarżąca, Strona), utrzymał w mocy decyzję Starosty B. (dalej – organ I instancji, Starosta) z dnia 25 marca 2022 r. nr [...] odmawiającą przywrócenia w operacie ewidencji gruntów i budynków zapisu użytków gruntowych dla działki nr 1 o powierzchni 0,2187 ha, karta mapy 18, położonej w I., w obrębie ewidencyjnym I. przy ul. [...], stanowiącej własność J.B.
Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem z dnia 3 grudnia 2021 r. (uzupełnionym pismami z dnia 13 i 19 grudnia 2021 r.) złożonymi w formie e-maila Skarżąca wystąpiła z żądaniem przywrócenia kategorii użytków gruntu działki nr 1 do stanu sprzed modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Podniosła w nim, że obecnie cała powierzchnia działki stanowi teren mieszkaniowy (symbol B). Wcześniej powierzchnia 1.226 m2 działki stanowiła grunt rolny (symbol RV), a pozostałe 961 m2 było terenami mieszkaniowymi. Wyjaśniła, że grunt rolny nie może być wykorzystany na cele mieszkaniowe ze względu na jego obniżenie, przebiegające sieci uzbrojenia oraz znajdującą się nad nim linię energetyczną.
Zaznaczyła również, że po opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z [...] r. pod poz. [...] informacji o zakończeniu modernizacji ewidencji gruntów i budynków zapoznała się z dokumentacją operatu. Jednak nie wynikało z niej, że doszło do zmiany użytku działki. Dostrzegła jedynie brak ujawnienia budynku gospodarczego. Jak zaznaczyła Skarżąca, wniesiony w tym zakresie zarzut został uwzględniony przez organ I instancji.
Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, organ I instancji decyzją z dnia 12 stycznia 2022 r. nr [...] odmówił przywrócenia w operacie ewidencji gruntów i budynków zapisu użytków gruntowych dla działki nr 1 położonej w I. przy ul. [...]. Wskutek odwołania Strony, Wojewódzki Inspektor decyzją z dnia 2 marca 2022 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty z dnia 12 stycznia 2022 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jako przyczynę wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego wskazano, że sprawa została rozpoznana na wniosek Skarżącej, który obarczony był brakiem formalnym – brak podpisu. Z tego też względu nakazano, aby organ I instancji wezwał Stronę do uzupełnienia podpisu w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Zaznaczono, że niedopełnienie obowiązkowi przez Skarżącą skutkować powinno pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia.
Po uzupełnieniu powyższego braku formalnego przez Stronę, Starosta wydał decyzję z dnia 25 marca 2022 r., którą ponownie odmówił uwzględnienia żądania Skarżącej co do przywrócenia w operacie ewidencji gruntów i budynków poprzedniego zapisu dotyczącego użytków gruntowych dla działki nr 1. W jej uzasadnieniu wyjaśniono, że wniosek Skarżącej nie może być rozpatrzony w trybie zarzutu do danych ujawnionych w operacie ewidencyjnym podczas procedury modernizacyjnej, gdyż został zgłoszony po terminie przewidzianym dla tego rodzaju czynności. Z tego też względu – jak zaznaczył organ I instancji – jeżeli Strona chce dokonać zmian ewidencyjnych to powinna dołączyć do wniosku dokumentację geodezyjną przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Jednak, jak podkreślił organ I instancji, takiej dokumentacji Skarżąca nie przedłożyła. Dodano, że dane działki zostały zaktualizowane z urzędu na podstawie opracowania geodezyjnego z przeprowadzonej modernizacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 10 czerwca 2021 r. nr [...]. Jednocześnie Starosta wyraził pogląd, że zmiana przeznaczenia użytku działki w całości na "B" było uzasadniona, gdyż nie nosi ona śladów użytkowania rolniczego i nie spełnia definicji użytku rola.
W odwołaniu z dnia 31 marca 2022 r. Skarżąca posłużyła się argumentacją przedstawioną w korespondencji prowadzonej z organem I instancji. Uwypukliła przy tym, że o zmianie użytków gruntowych dowiedziała się dopiero z postanowienia Burmistrza Miasta I. z dnia 24 listopada 2021 r. wszczynającego postępowanie w sprawie ustalenia łącznego zobowiązania pieniężnego za 2021 r. Wyraziła wobec tego pogląd, że nieujawnienie przez organ I instancji danych, które uległy zmianie w ramach modernizacji ewidencji pozbawiło ją prawa wynikającego z art. 24a ust. 9 u.p.g.k. Odnośnie samego gruntu Skarżąca podniosła, że porastają go różne gatunki traw, ziół i roślin motylkowych. Dodała także, że systematycznie poddaje go koszeniu. Z tych względów winien on być zakwalifikowany jako łąki trwałe.
Wojewódzki Inspektor nie przychylił się do argumentów Skarżącej, dlatego też decyzją z dnia 22 kwietnia 2022 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Powołując art. 24a ust. 12 u.p.g.k. wskazano, że skoro zarzuty zostały złożone z przekroczeniem terminu, to pismo Skarżącej prawidłowo uznano za wniosek o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Jednak – jak zaznaczono - Strona nie przedstawiła dokumentów geodezyjnych, które wykazywały rozbieżności pomiędzy ewidencją a stanem faktycznym. Wojewódzki Inspektor wyraził również stanowisko, że dokumentacja znajdująca się w aktach wskazuje, że na gruncie Strony znajduje się wyłącznie budynek mieszkalny oraz inny budynek niemieszkalny. Taki sposób zagospodarowania działki – w ocenie organu odwoławczego – wskazuje, że jest ona wyłączona z produkcji rolnej. Dlatego też zasadnie zakwalifikowano działkę Skarżącej w całości do użytków oznaczonych symbolem "B", a w konsekwencji odmówiono przywrócenia danych w ewidencji sprzed modernizacji, która miała miejsce w 2021 r.
W skardze z dnia 19 maja 2022 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Strona zanegowała decyzję Wojewódzkiego Inspektora z dnia 22 kwietnia 2022 r. W jej motywach powtórzono w głównej mierze argumentację prezentowaną przez Stronę w pismach procesowych, w tym w odwołaniu. Dodatkowo Skarżąca podniosła, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutu nieujawnienia przez Starostę dokonanych zmian w ewidencji gruntów w czasie jej obecności w Starostwie Powiatowym. Wtedy – jak zaznaczyła Strona - powzięła wiedzę jedynie co do tego, że nie uwzględniono w operacie istniejącego budynku gospodarczego.
Natomiast nie została ona poinformowana, że modernizacją wprowadzono zmianę w użytkach jej działki. Wyjaśniła, że w czasie, gdy operat opisowo-kartograficzny wyłożony był do wglądu nie zapoznała się z nim, gdyż dostęp do niego był utrudniony ze względu na panującą pandemię. Zaprezentowano również pogląd z odwołania, mający przemawiać za tym, że część działki to łąka.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja, wbrew twierdzeniom Skarżącej, nie została podjęta z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja odmawiająca "przywrócenia" danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków do stanu sprzed modernizacji jaka została dokonana na podstawie operatu przyjętego do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 10 czerwca 2021 r. pod nr [...].
Przystępując do rozważań zwrócić przede wszystkim należy uwagę, iż ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne nie zna pojęcia "przywrócenia poprzedniego wpisu w operacie ewidencyjnym". Pismo Skarżącej należy zatem traktować jako wniosek o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Zmiany w ewidencji (których niejako "odwrócenia" domaga się Strona) zostały dokonane na podstawie opracowania geodezyjnego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego w dniu 10 czerwca 2021 r. Modernizacja danych ewidencyjnych następuje wedle procedury określonej ustawą. W ramach tej procedury właściciele nieruchomości mogą składać swoje zarzuty co do treści opracowania.
Jednocześnie w świetle art. 24a ust. 12 u.p.g.k. zarzuty zgłoszone po terminie określonym w art. 24a ust. 9 u.p.g.k. traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Nadmienić należy, że art. 24a ust. 9 u.p.g.k. stanowi, że każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, zgłaszać zarzuty do tych danych.
W niniejszej sprawie w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia [...]r. pod pozycją [...] opublikowano informację Starosty B z dnia 1 lipca 2021 r. o zakończeniu modernizacji ewidencji gruntów i budynków gminy I., powiat b W jej treści wskazano, że dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, stają się danymi ewidencji gruntów i budynków gminy I., powiat [...], i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Pouczono także o treści art. 24a ust. 9 i 12 u.p.g.k., tj. o zasadach i terminie wniesienia zarzutów do danych w ewidencji gruntów i budynków oraz skutkach niedochowania terminu złożenia zarzutów.
Mając na uwadze przepis art. 24a ust. 9 u.p.g.k. uznać należy - uwzględniając datę publikacji wspomnianej informacji, tj. 6 lipca 2021 r. – że skutecznie można było wnieść zarzuty do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym do dnia 5 sierpnia 2021 r. Oznacza to, że pismo Skarżącej pochodzące z dnia 3 grudnia 2021 r. uchybiło wskazanemu terminowi.
Podkreślić należy, że termin określony w art. 24a ust. 9 u.p.g.k. ma charakter materialnoprawny (zob. wyrok WSA w Opolu z dnia 25 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Op 323/20, Lex nr 3156726; wyrok WSA w Łodzi III SA/Łd 472/18, Lex nr 2556338). Wiążą się z tym określone następstwa, a mianowicie terminy prawa materialnego są, co do zasady nieprzywracalne. Ich przywrócenie jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy prawa określające dany termin, a taki przypadek nie występuje w odniesieniu do powyższego terminu. W konsekwencji uchybienie terminowi prawa materialnego powoduje taki skutek, że wygasają roszczenia uprawnionego.
Zatem skoro podanie Skarżącej zostało wniesione po upływie 30 dni liczonych od daty publikacji informacji Starosty w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, to nie może być ono rozpoznane w trybie przewidzianym dla zarzutów, o których mowa w art. 24a ust. 9 u.p.g.k. Ponieważ termin ten nie podlega przywróceniu, to nie znajduje do niego zastosowania art. 58 k.p.a., co przekłada się na to, że bez znaczenia pozostają przyczyny jego niedochowania. Dlatego też okoliczności prezentowane w tym względzie przez Skarżącą nie mogą odnieść skutku, tj. doprowadzić do rozpoznania jej uwag do danych ewidencji gruntów i budynków na podstawie art. 24a ust. 9 u.p.g.k.
Natomiast – jak wymaga tego art. 24a ust. 12 u.p.g.k. – pismo Skarżącej z dnia 3 grudnia 2021 r. należy potraktować, jako żądanie zmiany danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków.
Jedną z zasad prowadzenia ewidencji gruntów i budynków jest zasada aktualności, zgodnie z którą starostowie są zobowiązani do utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. W przypadku stwierdzenia, że ewidencja gruntów i budynków stała się nieaktualna, organy administracji geodezyjnej i kartograficznej zobowiązane są podjąć działania niezbędne do jej zaktualizowania. Przepisy ustawy oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 393 z późn. zm.), a od wejścia w życie w dniu 31 lipca 2021 r. rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2021 r. poz. 1390), wyraźnie precyzują, kiedy i pod jakimi warunkami aktualizacja operatu jest możliwa, a brak wymaganej prawem dokumentacji, na podstawie której właściwy organ dokonuje aktualizacji operatu ewidencyjnego, musi prowadzić do odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym.
Zaznaczyć należy, że aktualizacja danych w ewidencji gruntów i budynków następuje w formie czynności materialno-technicznej na podstawie m.in. dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h u.p.g.k.).
Podmioty zgłaszające zmiany w ewidencji gruntów obowiązane są bowiem dostarczyć dokumenty niezbędne do wprowadzenia żądanych zmian. Istniejący zapis w ewidencji gruntów może być zmieniony tylko na podstawie później wydanych dokumentów urzędowych, przedstawiających w sposób odmienny od istniejącego w ewidencji zapisu stan prawny danego gruntu. Innymi słowy chodzi o takie dokumenty, które zostały sporządzone już po wprowadzeniu do ewidencji gruntów kwestionowanych danych (zob. wyroki NSA: z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1488/06, Lex nr 417539; z dnia 16 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 2476/13, Lex nr 1794850; z dnia 6 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1711/21, Lex nr 3343233).
Skarżąca składając pismo z dnia 3 grudnia 2021 r. nie przedłożyła dokumentów wymaganych przepisami ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, które pozwoliłyby na uznanie zasadności jej żądania, że część jej działki – wbrew danym wynikającym z ewidencji gruntów budynków – stanowi użytek typu łąka, a tylko pozostały fragment to tereny mieszkaniowe (B). Samo przedstawienie sposobu wykorzystywania terenu, jego uwarunkowań i ograniczeń w zagospodarowaniu, nie może stanowić podstawy do dokonania zmiany (aktualizacji) kwestionowanych danych w ewidencji gruntów i budynków. W tej sytuacji Starosta nie dysponował podstawą do uznania zasadności żądania Strony.
Skład orzekający zwraca uwagę, iż osnowa rozstrzygnięcia organów administracji jest nieprecyzyjna. Należało bowiem odmówić dokonania aktualizacji informacji zawartej w ewidencji gruntów a nie "przywrócenia w operacie ewidencji gruntów i budynków zapisu użytków gruntowych". Uchybienie to nie ma jednak wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.).