Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach – dalej Kolegium, SKO- nr SKO-PSW/41.5/1892/2023/6284 z dnia 14.03.2023r., którym działając na podstawie art. 2, art. 17 i art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 570) oraz art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego organ ten stwierdził niedopuszczalność odwołania I. T. – dalej strona- od pisma Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 10.01.2023 r. informującego o pozostawieniu wniosku o wypłatę dodatku węglowego bez rozpatrzenia.
Stan sprawy jest następujący;
Pismem z dnia 08.11.2022r strona zwróciła się do Prezydenta Miasta K. o wypłatę dodatku węglowego.
Zawiadomieniem z dnia 10.01.2023r. Nr [...] Prezydent Miasta K. powołując art. 2 ust. 3a i 3b ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz.U. z 2022 poz. 1692 ze zm.) poinformował stronę, iż pozostawia go bez rozpoznania w związku z faktem, iż wniosek strony został złożony jako kolejny na ten sam adres zamieszkania.
Organ przywołał treść przepisu zgodnie z którym, w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem.
W przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. W przypadku wniosków złożonych w tym samym dniu przez kilka gospodarstw domowych uznaje się, że pierwszym pozostaje wniosek zarejestrowany w systemie teleinformatycznym. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania.
Organ zaznaczył, iż w drodze postępowania ustalono również, że gospodarstwo domowe nie podjęło działań formalnych zmierzających do ustalenia odrębnych adresów miejsca zamieszkania do dnia 30 listopada 2022 r. dla odrębnych gospodarstw zamieszkujących w samodzielnych lokalach.
W odwołaniu od tego pisma strona zakwestionowała podjęte rozstrzygnięcie.
Kolegium na skutek wniesionego odwołania w wydanym postanowieniu z 14.03.2023r. stwierdziło, iż jest ono niedopuszczalne.
Wskazało, iż stosownie do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie bądź zażalenie jest dopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania bądź zażalenia może wynikać z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych. Niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych obejmuje m.in. sytuacje wniesienia środka zaskarżenia przez jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji czy postanowienia w toku instancji. Odwołanie przysługuje od decyzji administracyjnej, natomiast zażalenie przysługuje od postanowienia.
Zatem odwołanie (zażalenie) nie jest dopuszczalne jeżeli decyzja (postanowienie) nie została stronie doręczona lub ogłoszona, albo czynność organu nie jest decyzją czy postanowieniem administracyjnym.
Kolegium stwierdziło, iż pismo nr [...] z dnia 10.01.2023 r. nie jest decyzją administracyjną ani innym rozstrzygnięciem prawnym od którego służyłoby stronie prawo wniesienia odwołania do organu drugiej instancji. W związku z powyższym wniesione odwołanie strony od ww. pisma należy uznać za niedopuszczalne.
W skardze do WSA w Gliwicach strona zakwestionowała podjęte postanowienie. Powołała się na orzeczenie NSA z dnia 11 stycznia 2012 roku (sygn. akt II GSK 1362/10, publikacja: LEX nr 1107589) gdzie stwierdzono, że czynność z art. 64 § 2 k.p.a. polegająca na pozostawieniu podania bez rozpoznania posiada wszystkie cechy pozwalające na jej zakwalifikowanie do aktów lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność z art. 64 § 2 k.p.a. jest czynnością jednostronną i władczą w tym sensie, że zamyka drogę do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, jest wreszcie podejmowana w sprawie indywidualnej. Skoro czynność pozostawienia podania bez rozpoznania podlega zaliczeniu do aktów lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to ze wszystkimi konsekwencjami w postaci możliwości uczynienia jej przedmiotem skargi do sądu wnoszonej w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a.
Następnie wskazała, że organ administracji publicznej, który pozostawia podanie bez rozpoznania w sposób jednostronny stwierdza, iż postępowanie nie zostanie wszczęte i nie będzie podejmował w sprawie żadnych dalszych czynności. Organ wkracza w ten sposób (pośrednio) w podmiotowe prawo jednostki, przysługujące jej na podstawie przepisu prawa powszechnie obowiązującego - obejmujące żądanie wszczęcia postępowania. Takie procedowanie organu administracji publicznej prowadzi do sytuacji, w której jednostka jest pozbawiona obrony swoich słusznych interesów przed bezpodstawnym pozostawieniem podania bez rozpoznania.
Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 dalej "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że narusza one przepisy prawa. Tym samym skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu Kolegium nieprawidłowo przyjęło, iż wniesione przez stronę pismo nie jest w istocie rzeczy odwołaniem, a zakwestionowany akt – zawiadomienie z 10.01.2023r. nie jest decyzją administracyjną.
Jak stanowi art. 2 ust.1 ustawy z dnia 05.08.2022r. o dodatku węglowym dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967 i 2456), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy.
W myśl art. 2 ust. 2 ustawy przez gospodarstwo domowe, o którym mowa w ust. 1, rozumie się:
- 1) osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo
- 2) osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe).
Po myśli art. 2 ust. 3a. ustawy w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem.
W przypadku, gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania. (art. 2 ust. 3b ustawy).
W niniejszej sprawie organ I instancji przyjął, iż w sprawie zachodzi sytuacja o jakiej mowa w art. 2 ust. 3b ustawy i w konsekwencji pozostawił wniosek strony bez rozpoznania podnosząc, iż w drodze postępowania ustalono, iż gospodarstwo domowe strony nie podjęło działań formalnych zmierzających do ustalenia odrębnych adresów zamieszkania do dnia 30 listopada 2022r. dla odrębnych gospodarstw zamieszkujących w samodzielnych lokalach.
Jednakże organ orzekając w ten sposób pominął w całości brzmienie art. 2 ust. 3c ustawy zgodnie z którym w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła.
Jak wynika z akt sprawy strona we wniosku zaznaczyła, iż głównym źródłem ogrzewania jest kocioł na paliwo stałe a gospodarstwo domowe wnioskodawcy jest budynku wielorodzinnym z zainstalowanym w nim głównym źródłem ogrzewania. Powyższe wskazuje, iż organ I instancji niezasadnie zastosował w sprawie przepisy art. 2 ust. 3a i 3b ustawy o dodatku węglowym pozostawiając wniosek o przyznanie dodatku węglowego bez rozpoznania.
Skoro bowiem pod adresem ul. [...] K. znajduje się więcej niż jedno gospodarstwo domowe, a w terminie do dnia 30 listopada 2022r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach nie stosuje się regulacji prawnych dot. przyznania jednego dodatku węglowego dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem a w konsekwencji jak już nadmieniono brak podstaw prawnych do pozostawienia wniosku strony o przyznanie dodatku węglowego bez rozpoznania.
W tym przypadku bowiem jak stanowi art. 2 ust. 3d ustawy w przypadku, o którym mowa w ust. 3c, gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje wpisu źródła ciepła do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, jeżeli źródło nie było wcześniej zgłoszone do tej ewidencji, bez konieczności składania odpowiedniej deklaracji.
Uwagi te Sąd poczynił w sprawie albowiem po myśli art. 134 § p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, a niewątpliwie wydane zawiadomienie Prezydenta Miasta K. z 10.01.2023r. jest rozstrzygnięciem wydanym w granicach sprawy. W konsekwencji powyższego Sąd uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je zawiadomienie z 10.01.2023r. Prezydenta Miasta K..
W ocenie Sądu Kolegium błędnie przyjęło bowiem w sprawie, iż wniesione odwołanie jest niedopuszczalne z tej przyczyny, iż pismo Prezydenta Miasta K. z 10.01.2023r. nie jest decyzją, ani innym rozstrzygnięciem prawnym. Wbrew poglądowi Kolegium wydany akt ma cechy decyzji administracyjnej. Spełnia wymogi z art. 107 k.p.a albowiem zawiera rozstrzygnięcie złożonego wniosku strony, wskazano w nim podstawę prawną działania oznaczono organ administracji publicznej; podano datę wydania; uzasadnienie faktyczne i prawne. To zaś, iż nazwano wydany akt "zawiadomieniem" jest bez znaczenia w sprawie w sytuacji, gdy jak już nadmieniono akt ten. zawiera elementy niezbędne do uznania go za decyzję administracyjną.
Skoro zaś po myśli art. 127 k.p.a od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie z czego strona skorzystała mimo, iż o tym prawie jej nie pouczono, błędnym i naruszającym regulacje art. 134 k.p.a jest wydane przez SKO postanowienie w sprawie stwierdzające jego niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych
Końcowo sąd nadmienia, iż zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Wyeliminowanie z obrotu prawnego innych - niż zaskarżone do sądu - aktów organu administracji wchodzi w rachubę wówczas, gdy bez tego zabiegu załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione. Kontrola sądu administracyjnego wyznaczona jest treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., który umożliwia sądowi rozpoznanie sprawy administracyjnej niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w skardze, jak również powołanej podstawy prawnej. Sięgając do ugruntowanego w orzecznictwie stanowiska, wskazać wypada, że sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę odrębną w stosunku do tej, która była przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim aktów administracyjnych (por. wyroki NSA w sprawach II FSK 2669/18, II OSK 2746/16, akt I FSK 1721/16).
Pojęcie granic sprawy nie zostało ustawowo zdefiniowane, niemniej jednak, oceniając skargę, sąd winien uwzględnić z jednej strony granice przedmiotowe sprawy, z drugiej natomiast jej granice procesowe. Granice przedmiotowe odnoszą się do materialnego stosunku prawnego, który legł u podstaw postępowania, albo który w wyniku postępowania administracyjnego został ukształtowany mocą kontrolowanego aktu. Granice procesowe (proceduralne) wyznaczają natomiast akty administracyjne, które zostały wydane w toku prowadzonego postępowania będącego indywidualną sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a.
Jak wskazano wyżej, z mocy art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Ich zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, które uzasadniałyby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Przepis art. 135 p.p.s.a. znajduje więc zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi. W takim wypadku podstawą do jego zastosowania będzie stwierdzenie, że akty lub czynności poprzedzające wydanie zaskarżonego aktu lub podjętej czynności naruszyły przepisy prawa materialnego lub procesowego. Jednym słowem, warunkiem zastosowania art. 135 p.p.s.a. jest to, aby zaskarżony akt okazał się sprzeczny z prawem i to w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie - art. 145 p.p.s.a.
Naruszenie prawa materialnego w zawiadomieniu Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 10.01.2023 r. polegające na wadliwej wykładni art. 2 ust. 3a i 3b i 3c ustawy o dodatku węglowym przełożyło się na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a.