Wyrok WSA w Gliwicach z 19 września 2023 r., II SA/Gl 809/23

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach

Rozpoznanie

w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 września 2023 r.

Sprawa

sprawy ze skargi C. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 20 marca 2023 r. nr SKO.IV/424/1017/2023 w przedmiocie dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy W. z dnia 27 stycznia 2023 r. nr [...]

Skład

Sędzia WSA Rafał Wolnik przewodniczący
Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska sprawozdawca
Sędzia WSA Renata Siudyka

Uzasadnienie

1. D. (dalej: "skarżąca") w dniu 25.10.2022 r. złożyła do Wójta Gminy W. wniosek o wypłatę dodatku węglowego, w którym zaznaczyła, że prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe, a głównym źródłem ogrzewania jest kocioł na paliwo stałe (por. część I punkt 3).

Wójt Gminy W. (dalej: "organ I instancji") decyzją z dnia 27.01.2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 2 ust. 1-2, ust. 3a i b, ust. 5a, ust. 11 i 16 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (obecnie tekst jednolity: Dz.U. z 2023 r. poz. 1630, dalej w skrócie: "u.d.w."), odmówił przyznania skarżącej dodatku węglowego, bowiem na dzień 11.08.2022 r. w Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków (w skrócie: "CEEB") prawidłowo zgłoszonym źródłem ciepła jest kocioł gazowy zainstalowany, eksploatowany, pełniący funkcję C.O. i C.W.U. oraz kocioł na paliwo stałe (węgiel, drewno, pelet lub inny rodzaj biomasy) z ręcznym podawaniem paliwa, zasypowy, zainstalowany, eksploatowany, pełniący funkcję C.O., przy czym nie zgłoszono rodzaju stosowanego paliwa.

W odwołaniu skarżąca podała, że mieszka w odrębnym lokalu w domu dwurodzinnym przy ulicy [...] w W., oraz stosuje do ogrzewania kocioł na paliwo stałe (węgiel). Akcentowała, że w deklaracji złożonej przez nią został popełniony błąd, wynikający z braku zrozumienia jej treści. Dodatkowo, nie przeprowadzono u niej wywiadu środowiskowego celem sprawdzenia, czy spełnia przesłanki do otrzymania dodatku węglowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej: "SKO") decyzją z dnia 20.03.2023 r., nr SKO.IV/424/1017/2023, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 775, w skrócie: "k.p.a."), art. 2 u.d.w. i art. 17-18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570), po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 27.01.2023 r. Zaznaczyło, że w CEEB z dnia 24.06.2022 r. jako źródło ciepła skarżąca wskazała zainstalowany piec gazowy pełniący funkcję C.W.U. oraz funkcję centralnego ogrzewania (C.O.), bojler elektryczny i kolektory słoneczne. Natomiast w oświadczeniu z dnia 4.11.2022 r. podała jako zainstalowane i eksploatowane źródło ciepła - kocioł na paliwo stałe. Nie dokonała też korekty złożonej deklaracji. Podała jedynie w odwołaniu, że w popełniła błąd. Tymczasem fakt ogrzewania domu gazem nie upoważnia do przyznania wnioskowanego przez skarżącą dodatku.

W osobistej skardze na powyższą decyzję skarżąca akcentowała naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia sprawy i odniesienia się przez SKO do zarzutów odwołania. Wywiodła, że nie składała w dniu 4.11.2022 r. żadnego oświadczenia, jak też już w CEEB podała, że eksploatuje kocioł na paliwo stałe. Stąd też organ I instancji powinien wezwać ją do uzupełnienia informacji w tym zakresie względnie zobowiązać do złożenia dodatkowych wyjaśnień, aby ustalić, jakiego rodzaju paliwo stałe jest przez nią używane.

Postanowieniem z dnia 20.06.2023 r., nr SKO.IV/424/2049/2023, SKO sprostowało oczywistą omyłkę pisarską w decyzji własnej z dnia 6.03.2023 r., nr SKO.IV/424/1014/2023, poprzez prawidłowy wpis numeru decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę, SKO podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 z późn.zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a.

Skarga niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, w myśl art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 p.p.s.a., z uwagi na wniosek SKO złożony w odpowiedzi na skargę, przy braku żądania przeprowadzenia rozprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu, w oparciu o wymienione powyżej kryteria, stała się decyzja SKO z dnia 20 marca 2023 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 27 stycznia 2023 r. o odmowie przyznania skarżącej dodatku węglowego.

Podstawę materialnoprawną przywołanych decyzji stanowiły przepisy u.d.w.

W tym miejscu należy zaakcentować, że zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.w., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561 i 1576), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Przez paliwa stałe rozumie się natomiast węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego (art. 2 ust. 3 u.d.w.).

Bezspornie wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, w szczególności w zakresie zgłoszenia lub wpisania głównego źródła ogrzewania w centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (art. 2 ust. 15 u.d.w.). Jak stanowi art. 2 ust. 15a u.d.w. (dodany łącznie z ust. 15b-15e do u.d.w., na mocy art. 50 pkt 1 lit. g) ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw - Dz. U. z 2022 r. poz. 1967), dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, wójt, burmistrz albo prezydent miasta bierze pod uwagę w szczególności:

1. informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 2519);
2. informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie:

1. świadczeń rodzinnych oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa odpowiednio w art. 2 i art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615, 1265 i 2140),
2. świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2022 r. poz. 1577 i 2140),
3. dodatku osłonowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1, 202, 1692 i 2687),
4. dodatku mieszkaniowego, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2021 oraz z 2022 r. poz. 1561 i 2456);

3. dane zgromadzone w rejestrze PESEL oraz rejestrze mieszkańców, o których mowa odpowiednio w art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2022 r. poz. 1191).

W myśl art. 2 ust. 15b u.d.w., jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego zgodnie z art. 2 ust. 2 odpowiednio pkt 1 i 2, odnośnie samotnego zamieszkiwania w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych oraz wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą w przypadku gospodarstw domowych wieloosobowych. Przepis art. 3 ust. 2 stosuje się. Wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy (art. 2 ust. 15c u.d.w.). W toku wywiadu środowiskowego ustala się, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku węglowego (art. 2 ust. 15d u.d.w.). Niewyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ust. 15b, stanowi podstawę do odmowy przyznania dodatku węglowego (art. 2 ust. 15e u.d.w.).

Nie mniej jednak ustawodawca w art. 2 ust. 15f u.d.w. przewidział możliwość przyznania tego dodatku w drodze decyzji administracyjnej z urzędu, bez konieczności składania wniosku oraz bez składania odpowiedniej deklaracji o ile posiada informację wskazującą, że osoba, która nie złożyła wniosku o wypłatę dodatku węglowego, spełnia warunki jego przyznania wynikające z ustawy (u.d.w.). Wówczas, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy w celu ustalenia prawa do tego dodatku, a z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. Przepis art. 3 ust. 2 stosuje się.

W świetle przywołanych powyżej przepisów, nie może budzić wątpliwości, że informacje podane we wniosku o przyznanie dodatku węglowego muszą zostać zweryfikowane przez organ I instancji przed wypłatą dodatku węglowego na podstawie informacji o przyznaniu tego dodatku bądź też przed podjęciem decyzji o odmowie jego przyznania (art. 2 ust. 15a i 15b u.d.w.).

Poza ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego uregulowanymi w przepisach k.p.a., w niniejszej sprawie należy wziąć pod uwagę także regulacje i cel przepisów u.d.w. oraz ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw. Jak wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy (druk sejmowy nr 2543) jej celem było wsparcie gospodarstw domowych w pokryciu części kosztów wynikających ze wzrostu cen na rynku energii, w tym kosztów opału, bowiem już wcześniej funkcjonowały przepisy dotyczące dodatku węglowego, a także ochrona wynikająca z ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących ochronie odbiorców paliw gazowych. Natomiast dodatek dla gospodarstw domowych został zaprojektowany jako nowe narzędzie przeznaczone do ochrony odbiorców w postaci gospodarstw domowych wykorzystujących do celów grzewczych m.in. pelet drzewny i drewno kawałkowe. Intencją ustawodawcy jest zatem zapewnienie realnego wsparcia dla gospodarstw domowych, czemu dał wyraz w szczególności w art. 24 ust. 25a, dodanym ustawą z dnia 27 października 2022 r. (Dz.U. z 2022 r. poz. 2243), zmieniającą z dniem 4 listopada 2022 r. ustawę o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw. Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że kolejne nowelizacje przepisów u.d.w. jasno wskazują, że ich ratio legis sprowadza się do objęcia wsparciem w formie tego świadczenia jak największej liczby gospodarstw domowych, poprzez odformalizowanie procedury przy jednoczesnym zobowiązaniu organów administracji publicznej do dokładnego i wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych dotyczących osoby ubiegającej się o to świadczenie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 210/23, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 31 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 474/23).

Nie sposób przy tym pominąć treści omówionego już wcześniej art. art. 2 ust. 15f w związku z ust. 15g tego samego artykułu u.d.w. (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu: z dnia 9 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Op 360/22 i z dnia 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Op 74/23 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie: z dnia 8 maja 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 27/23 i z dnia 12 maja 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 232/23, jak również w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 301/23).

W rozpoznawanej sprawie, w złożonym w dniu 25 października 2022 r. wniosku o przyznanie dodatku węglowego, skarżąca pod groźbą odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń wskazała, że ogrzewa gospodarstwo domowe kotłem na paliwo stałe, w rozumieniu art. 2 ust. 3 u.d.w., zatem poczynione przez organy ustalenia należy uznać za niewystarczające dla dokonania oceny jej wniosku (por. część I punkt 3). Wobec sprzeczności pomiędzy treścią oświadczenia skarżącej a treścią ujawnioną w CEEB, zaistniały nie wyjaśnione wątpliwości, co do faktycznego podstawowego źródła, jakim jest ogrzewane jej dwuosobowe gospodarstwo domowe, znajdujące się w odrębnym lokalu w domu dwurodzinnym przy ulicy [...]w W. Wątpliwości te powinny być jednoznacznie rozstrzygnięte jako mające charakter istotny w świetle treści art. 2 ust. 1 u.d.w. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie dokonana przez organy obu instancji wykładnia art. 2 ust. 1 u.d.w. prowadzi do rezultatów sprzecznych z celem wprowadzenia wskazanego przepisu, jakim jest zagwarantowanie przyznania dodatku węglowego tym osobom, które faktycznie ogrzewają swoje gospodarstwo domowe węglem, na co powołała się skarżąca w treści odwołania.

Weryfikacja wniosku o przyznanie dodatku węglowego powinna mieć charakter wszechstronny i nie polega jedynie na sprawdzeniu danych widniejących w CEEB na dzień 11 sierpnia 2022 r. Co więcej, katalog źródeł i informacji, o którym mowa w powołanych powyżej przepisach, w oparciu o które organ administracji może dokonać weryfikacji wniosku o dodatek węglowy, ma w tym zakresie charakter otwarty. Tym samym brak ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego w zakresie faktycznie używanego rodzaju paliwa jest nie do zaakceptowania.

Należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji w toku postępowania tak z urzędu, jak i na wniosek podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz mają obowiązek w wyczerpujący sposób zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organy nie sprostały obowiązkom wynikającym z art. 7-9 i art. 77 § 1 k.p.a. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło bowiem pomimo posiadania informacji, że stan ujawniony w deklaracji CEEB może różnić się od stanu rzeczywistego.

Tymczasem, na podstawie art. 2 ust. 15b-15e u.d.w., jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego, zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.w. odpowiednio pkt 1 i 2, odnośnie samotnego zamieszkiwania w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych oraz wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą w przypadku gospodarstw domowych wieloosobowych. Pozornie mogłoby się wydawać, że obowiązek przeprowadzenia wywiadu środowiskowego dotyczy bezpośrednio jedynie takich sytuacji, gdy występują sprzeczności w zakresie ustalenia, czy mamy do czynienia z gospodarstwem domowy jednoosobowym, czy wieloosobowym. Tym niemniej, zgodnie z art. 2 ust. 15d u.d.w., nie ulega wątpliwości, że to w toku wywiadu środowiskowego ustala się, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku węglowego.

Należy zatem przyjąć, że istnienie jakichkolwiek wątpliwości, również w zakresie głównego źródła ogrzewania w gospodarstwie domowym, w tym przypadku - odrębnym lokalu w domu dwurodzinnym, w którym mieszka skarżąca, skutkuje obowiązkiem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jak też zbadaniem ewentualnych rozbieżności między wpisami skarżącej w deklaracji CEEB a stanem rzeczywistym.

Z powyższych względów, z uwagi na błędną wykładnię art. 2 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 15 u.d.w. oraz naruszenie przepisów postępowania, zwłaszcza art. 7-9, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 15a i ust. 15a-15e u.d.w., Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, a także poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzeczono w sentencji wyroku.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyżej poczynionych rozważań. Rozpoznanie po raz drugi wniosku skarżącej o przyznanie dodatku węglowego powinno nastąpić z uwzględnieniem dokonanej przez Sąd wykładni art. 2 ust. 1, ust. 15, ust. 15a-15e u.d.w. oraz zastosowaniem ogólnych zasad postępowania dowodowego.

Powołane orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.