Uzasadnienie
Aktem notarialnym zawartym w dniu [...] skarżący G. B. i P. Z. zbyli nieruchomość, stanowiącą działkę nr 1 o pow. 0.6815 ha, położoną w G. przy ul. [...], a będącą przedmiotem ich współwłasności we wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej.
Pismem z dnia 22 lipca 2016 r. Prezydent Miasta G. powiadomił skarżących o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w związku ze zmianą planu miejscowego, dokonaną uchwałą Rady Miejskiej w G. nr [...] z dnia [...] (Dz. Urzęd. Woj. Śl. z dnia [...] poz. [...]).
Następnie po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...], podjętą na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), ustalił opłatę w wysokości 98.412 zł, zobowiązując do jej uiszczenia skarżących.
W uzasadnieniu organ podał, że w wyniku uchwalenia zmiany planu, przedmiotowa działka w całości położona jest na terenach o symbolu 1MNn – tereny mieszkaniowe o niskiej intensywności zabudowy – nowe. W § 20 uchwały określono stawkę w wysokości 30% dla naliczenia opłaty jednorazowej. Natomiast w poprzednio obowiązującym planie miejscowym (uchwała nr [...] z dnia [...], opubl. w Dz. Urzęd. Woj. Śl. z dnia [...] Nr [...], poz. [...]), północna część tej działki, położona była na terenie o symbolu 16ZZ – tereny trwałych użytków zielonych (pow. 3171 m²), zaś południowa część – na terenach o symbolu 4MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej, z dopuszczeniem zabudowy usługowej i gospodarczej dla prowadzonej działalności usługowej (pow. ok. 3644 m²). Skarżący zbyli przedmiotową nieruchomość przed upływem 5 lat od wejścia w życie zmiany planu miejscowego.
Organ I instancji wyjaśnił, że w związku z uchyleniem w postępowaniu odwoławczym poprzedniej decyzji o ustaleniu opłaty planistycznej, zlecono rzeczoznawcy majątkowemu korektę operatu szacunkowego względnie złożenie wyjaśnień. Rzeczoznawca majątkowy w dniu 30 listopada 2017 r. złożył poprawiony operat szacunkowy oraz wyjaśnienia. Rzeczoznawca podał, że na nieruchomościach ujętych w bazie pod nr 1, 3, 4, 5 i 7, możliwa była zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna. Na terenach budownictwa wielorodzinnego nie zaobserwowano zabudowy o współczynniku przekraczającym 1, nawet gdy była ona dopuszczona. Inwestycje deweloperskie realizowane w badanym okresie to przede wszystkim zabudowa jednorodzinna (w dużej części szeregowa i bliźniacza) oraz w jednym wypadku niewysoka zabudowa wielorodzinna. Współczynnik intensywności zabudowy i możliwość zabudowy wielorodzinnej, nie miały bezpośredniego przełożenia na ceny nieruchomości.
Stąd rzeczoznawca uznał, że dla południowej części nieruchomości (o przeznaczeniu 4MN), wartość nieruchomości była taka sama w obecnym planie i planie poprzednim. Zdaniem organu, wyjaśnienia rzeczoznawcy są w tym zakresie wystarczające. Wartość nieruchomości rzeczoznawca majątkowy oszacował na kwotę 606.365 zł wg przeznaczenia w poprzednim planie, a po zmianie przeznaczenia – na kwotę 934.405 zł. Zdaniem organu, operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo, spełnia wymogi formalne, został sporządzony w sposób spójny i logiczny oraz zawiera uzasadnienie i objaśnienia. Biegły zamieścił również opisy nieruchomości wycenianej i podobnych, przyjętych do wyceny. Stąd też na jego podstawie obliczono wzrost wartości nieruchomości o kwotę 328.040 zł, co przy zastosowaniu stawki 30%, stanowi kwotę 98.412 zł jako rentę planistyczną. Nadto, organ podał, że do skorygowanego operatu strony nie miały uwag.
W odwołaniu od decyzji skarżący zakwestionowali sporządzony na użytek wyceny nieruchomości operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego R. S. Zarzucili:
- 1) przyjęcie wag cech rynkowych bez analizy,
- 2) wadliwe określenie rozstępu cenowego z powodu błędnego przyjęcia zasady interpolacji,
- 3) brak znajomości transakcji podobnych oraz podanie fałszywych danych, dotyczących nieruchomości porównawczych,
- 4) wadliwe przyjęcie cechy "stan fizyczny nieruchomości",
- 5) zaniechanie aktualizacji cen ze względu na upływ czasu oraz rażące sprzeczności w informacjach, dotyczących zmiany poziomu cen w czasie.
Stąd też odwołujący się poinformowali o poddaniu operatu ocenie przez właściwą organizację zawodową.
W kolejnym piśmie skarżący zarzucili także naruszenie:
- 1) art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, art. 153 ust. 1 i art. 156 ust. 4 ustawy – z powodu błędnego przyjęcia, że doszło do wzrostu wartości nieruchomości w powodu zmiany planu miejscowego oraz oparcia się na wadliwie sporządzonym operacie szacunkowym,
- 2) art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa – z powodu nienależytego wyjaśnienia sprawy i nieustosunkowania się do twierdzeń stron,
- 3) wydanie decyzji – po wygaśnięciu uprawnienia z powodu wydania decyzji po upływie 5 lat od wejścia w życie zmian planu miejscowego.
Skarżący podnieśli, że do wyceny przyjęto transakcje z lat 2013-2015, a zatem sprzed roku od wyceny. Ponadto, w operacie porównywano nieruchomości zdecydowanie mniejsze niż istniejąca w dacie wejścia w życie planu. Przedłożyli też ocenę operatu dokonaną na ich zlecenie.
Jednakże zaskarżoną decyzją odwołania nie uwzględniono.
Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Kolegium podało, że sporządzona na zlecenie skarżących ocena operatu szacunkowego budzi wątpliwości co do bezstronności i obiektywizmu. Oceny tej dokonali bowiem T. K. i J. B. na zlecenie W. N., będącego rzeczoznawcą majątkowym i jednocześnie pełnomocnikiem skarżących, podczas gdy wszystkie te osoby pozostają w relacjach służbowo-zawodowych w ramach spółki "A" sp. z o.o. Stąd też organ I instancji w oparciu o operat szacunkowy prawidłowo ustalił wartość opłaty jednorazowej, gdyż skarżący nie przedłożyli kontroperatu. Zdaniem Kolegium, o wyborze podejścia i metody szacowania oraz o doborze nieruchomości, decyduje zaś rzeczoznawca. Wbrew zarzutom odwołania, odniósł się on też do twierdzeń strony, także w toku rozprawy administracyjnej. Kwestie wymagające wiedzy specjalistycznej nie podlegają zaś ocenie przez organ.
Wreszcie, decyzja została podjęta prawidłowo, gdyż dla dopuszczalności ustalenia opłaty istotna jest data wszczęcia postępowania, a nie – data jej wydania. Plan miejscowy wszedł w życie z dniem 22 grudnia 2012 r., a postępowanie wszczęto w dniu 22 lipca 2016 r.
Stąd też zdaniem Kolegium, prawidłowo określono wysokość jednorazowej opłaty, a postępowanie prowadzono z poszanowaniem kpa.
W skardze do sądu administracyjnego skarżący domagali się uchylenia decyzji organu odwoławczego z przyczyn podniesionych w odwołaniu. Dodatkowo zarzucili naruszenie art. 157 ust. 1 pkt 2 ustawy z powodu uznania, że w sporządzeniu oceny operatu szacunkowego uczestniczyły osoby, co do których istnieją przesłanki uzasadniające wątpliwości co do ich bezstronności. Zdaniem skarżących, powiązania organizacyjne rzeczoznawców w ramach jednego podmiotu, nie stanowią podstawy wyłączenia z art. 24 kpa. W razie wątpliwości, to organ administracji powinien zwrócić się do innej organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.
Nadto, Kolegium nie odniosło się do merytorycznej oceny, odnoszącej się do kwestionowanego operatu szacunkowego. Tymczasem w operacie rzeczoznawca przyjął do analizy błędny rodzaj rynku dla nieruchomości porównawczych, a mianowicie niezróżnicowany rynek zabudowy jednorodzinnej o niskiej intensywności zabudowy oraz zabudowy wielorodzinnej o znacznie wyższych parametrach inwestycyjnych. Występuje też sprzeczność pomiędzy deklarowaną prawidłową metodyką wyceny oraz błędny stan cechy rynkowej "położenie i otoczenie" (jako przeciętne, podczas gdy powinien być określony jako korzystny). Operat nie zawiera też wiarygodnej analizy rynku pod kątem ustalenia cech rynkowych i nie uwzględnia zmian poziomu cen wskutek upływu czasu na rynku lokalnym w zakresie nieruchomości przeznaczonych pod tereny zielone.
Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest uzasadniona.
W oparciu o należycie zebrany i oceniony materiał dowodowy zasadnie organy obydwu instancji dopatrzyły się podstaw do ustalenia opłaty jednorazowej z powodu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w związku z uchwaleniem nowego planu miejscowego i jej zbyciem (art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 i ust. 3 ustawy o planowaniu... wyżej powołanej – obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1954).
Obecnie obowiązujący plan miejscowy wszedł w życie z dniem 22 grudnia 2012 r., zaś postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie wszczęto na podstawie zawiadomienia z dnia 22 lipca 2016 r. w związku ze zbyciem przedmiotowej nieruchomości w dniu 5 lipca 2016 r. Dochowano zatem 5-letniego terminu do zgłoszenia roszczeń, o którym mowa w art. 37 ust. 3 i 4 tej ustawy.
Sedno sporu w niniejszej sprawie dotyczy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, z dnia 10 listopada 2017 r., stanowiącego podstawę określenia wartości rynkowej nieruchomości w poprzednio obowiązującym planie oraz po uchwaleniu nowego planu, pod rządami którego nastąpiło zbycie nieruchomości.
Skarżący w postępowaniu odwoławczym przedłożyli bowiem negatywną ocenę tego operatu sporządzonego przez Polskie Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych z dnia 6 kwietnia 2018 r. Jednakże Kolegium uznało, że ocena ta nie może podważać prawidłowości sporządzenia operatu z uwagi na fakt, że została dokonana przez osoby pozostające w relacjach służbowo-zawodowych z jednym z pełnomocników skarżących, będącym również rzeczoznawcą majątkowym. Zarówno członkowie zespołu orzekającego, jak i pełnomocnik skarżących W. N. są bowiem zatrudnieni w tej samej spółce, co zdaniem Kolegium dyskwalifikuje ocenę jako obiektywną i bezstronną.
Sąd administracyjny w pełni podzielił stanowisko Kolegium. Fakt zatrudnienia członków zespołu oceniającego w tej samej firmie, wynika z treści oceny, w której podano, że oboje rzeczoznawcy zajmują stanowiska szefów Działów Analiz i Wyceny w tej firmie. Pełnomocnik skarżących jest zaś Wiceprezesem Zarządu tejże Spółki oraz szefem Działu Rozwoju. Wynika to z treści złożonego przez niego pełnomocnictwa. Faktem jest, że umowa o dokonanie oceny została zawarta osobiście przez skarżących z przedstawicielem Stowarzyszenia w osobie J. B. j, będącej następnie członkiem zespołu oceniającego. Jednak wszyscy pełnomocnicy skarżących zostali powiadomieni o treści umowy przez organ I instancji (k. 89 akt adm.). Tymczasem z mocy art. 176 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204) rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 kpa.
Zasada ta ma wprost zastosowanie także do rzeczoznawców będących członkami zespołu oceniającego prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego (art. 157 ust. 1 pkt 2 ustawy w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 kwietnia 2017 r., Dz. U. z 2017 r., poz. 1509).
Z dniem 1 września 2017 r. dokonano nowelizacji art. 157 ustawy. Z mocy art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej z dnia 20 lipca 2017 r., do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Wyjątki od tej zasady określają ust. 2-5 tego przepisu. Ust. 4 przepisu nakazuje stosowanie dotychczasowych przepisów do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem 1 września 2017 r. i nadal wykorzystywanych. Podobnie, oceny operatów dokonują dotychczasowe organizacje rzeczoznawców, jeżeli umowy o ich sporządzenie zawarto przed tym dniem (ust. 6). Oznacza to, że w niniejszej sprawie do operatu sporządzonego po dniu 1 września 2017 r. miały zastosowanie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, zaś ocena operatu podlegała również nowemu reżimowi prawnemu.
Z mocy art. 157 ust. 1 pkt 2 ustawy w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 września 2017 r., w ocenie operatu nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 kpa lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności.
Nadto, z dniem 1 września 2017 r. uchylono art. 157 ust. 1a ustawy, stanowiący o utracie charakteru opinii o wartości nieruchomości przez operat szacunkowy, w odniesieniu do którego wydana została ocena negatywna. Kolegium nie wskazało jednak, który z przypadków wyłączenia rzeczoznawców ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Przepis art. 24 § 1 kpa, wymienia przypadki wyłączenia rzeczoznawcy, o ile pozostaje on w określonych relacjach osobistych, majątkowych, bądź służbowych ze stroną, bądź przedstawicielem strony. Regulacja ta nie może mieć zastosowania do relacji z pełnomocnikiem strony, co dotyczy niniejszej sprawy.
Zatem w rachubę może wchodzić jedynie przyczyna wyłączenia na podstawie art. 24 § 3 kpa, a więc gdy zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności, które mogą wywoływać wątpliwości co do bezstronności rzeczoznawcy. W rachubę może też chodzić o inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do bezstronności członków zespołu oceniającego z uwagi na powyższe powiązania służbowe z pełnomocnikiem skarżących. Nie ma przy tym potrzeby wykazywania, czy biegły jest rzeczywiście stronniczy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1589/16, Lex nr 2504613).
Zdaniem sądu administracyjnego, w niniejszej sprawie oceny operatu szacunkowego nie mogli dokonać rzeczoznawcy majątkowi, pozostający w relacjach służbowych z pełnomocnikiem skarżących, będącym również rzeczoznawcą majątkowym, mimo zachowania pozorów w zakresie sposobu zlecenia tej oceny. Pełnomocnik skarżących został powiadomiony przez organ I instancji o zawarciu umowy z Polskim Stowarzyszeniem Rzeczoznawców Majątkowych, reprezentowanym przez członka zespołu opiniującego (vide: pismo organu I instancji z dnia 22 lutego 2018 r.). Nie można więc założyć, że członkowie zespołu opiniującego nie wiedzieli i nie mogli wiedzieć, że zleceniodawców reprezentuje rzeczoznawca majątkowy, będący równocześnie zatrudniony w tym samym podmiocie.
Zasada praworządności z art. 6 i 7 kpa, wymagała zatem od organu odwoławczego uwzględnienia powyższych okoliczności, wynikających z akt sprawy i w konsekwencji odrzucenia jako wiarygodnej przedłożonej przez skarżących oceny operatu szacunkowego. Kolegium trafnie stwierdziło zatem, że ocena stowarzyszenia podlegała jego ocenie.
Wbrew zarzutom skargi, Kolegium odniosło się do wiarygodności i mocy dowodowej sporządzonego na użytek określenia wartości nieruchomości operatu szacunkowego. W ocenie Kolegium, operat spełnia wymogi formalne. Zawiera bowiem określenie cech wyceny, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości, określenie sposobu wyceny, podejście i metody wyceny. Nie jest też obarczony błędami rachunkowymi i omyłkami.
Zdaniem Kolegium, o wyborze podejścia i metody szacowania oraz doborze nieruchomości do porównań, decyduje rzeczoznawca majątkowy. Nadto, rzeczoznawca każdorazowo ustosunkowuje się do uwag stron, także w toku rozprawy administracyjnej, przeprowadzanej przez organ I instancji.
Zdaniem sądu administracyjnego, trafnie też Kolegium stwierdziło, że nie jest uprawnione do analizy prawidłowości zastosowanych przez rzeczoznawcę rozwiązań merytorycznych w zakresie szacowania wartości, to jest sposobu analizy rynku i doboru nieruchomości przyjętych do porównań, gdyż są to zagadnienia z zakresu wiadomości specjalnych (vide: wyrok NSA z dnia 29 września 2017 r., sygn. akt II OSK 166/16).
Powyższy pogląd zasługuje na aprobatę z tym zastrzeżeniem, że organ administracji zobligowany jest do zbadania kryterium podobieństwa nieruchomości z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Operat szacunkowy winien być należycie i przekonująco uzasadniony w zakresie przesłanek, jakim kierował się rzeczoznawca.
W ocenie składu orzekającego, zasadnie organy obu instancji uznały za wiarygodny operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie. Rzeczoznawca majątkowy uwzględnił poziom cen na dzień zbycia nieruchomości tj. 6 lipca 2016 r., zaś jej stan na dzień wejścia w życie zmiany planu miejscowego (22 grudnia 2012 r.). Odpowiada to kryteriom ustawowym z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu.
Rzeczoznawca wyjaśnił też, że wyceniana nieruchomość ma dużą powierzchnię, zaś po 2010 r. spadła liczba transakcji. Wyjaśnił, że uwzględniła ceny z okresu 3 lat poprzedzających transakcję gdy chodzi o tereny pod zabudowę i 7 lat co do terenów zielonych (str. 7 operatu). Jego zdaniem, współczynnik intensywności zabudowy i możliwość realizacji zabudowy wielorodzinnej, nie miały bezpośredniego przełożenia na cenę. Nie stwierdził bowiem w wyniku analizy rynku, by ceny były wyższe. Biegły zauważył brak popytu na rynku, a budownictwo wielorodzinne realizowało jedynie TBS i to niższe budynki, niedopuszczone w poprzednim planie (str. 11 operatu). Z uwagi na znikomą ilość transakcji na rynku lokalnym jako specyficznym na terenie G., innym niż w sąsiednich działkach, dokonał wyboru metody porównywania parami. Biegły szczegółowo też opisał wybrane do porównań transakcje. Wskazał też na cechy wycenianej nieruchomości w postaci nieatrakcyjnego sąsiedztwa – przemysł, centrum handlowe.
Stąd też położenie określił jako przeciętne – na obrzeżach centrum miasta – (str. 11 operatu). Natomiast zdaniem biegłego, cecha "położenie i otoczenie", określona jako korzystne, dotyczy nieruchomości położonych w centrum, wśród zwartej zabudowy mieszkaniowej (str. 13 operatu). Wreszcie, biegły wyjaśnił, że z uwagi na znikomą liczbę transakcji i stagnację na rynku, nie uwzględnił upływu czasu.
Zdaniem sądu administracyjnego, podzielić należy stanowisko organów administracji, że złożone wyjaśnienia są wiarygodne i logiczne. Zatem operat ma moc dowodową, której skarżący nie podważyli, gdyż nie przedłożyli ani kontroperatu, ani oceny sporządzonej przez rzeczoznawców, co do których nie ma wątpliwości w zakresie bezstronności.
Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił wszelkie wątpliwości co do prawidłowości sporządzonej przez niego wyceny, zgłoszone przez skarżących. Skarżący z jednej strony wskazują na brak kompetencji organów administracji do oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, a z drugiej zarzucają brak odniesienia się przez Kolegium do merytorycznych zarzutów, opisanych w sporządzonej na ich zlecenie ocenie. Tymczasem Kolegium z braku wiedzy specjalistycznej nie było uprawnione do merytorycznego odniesienia się do oceny operatu w zakresie zarzucanej błędnej analizy rodzaju rynku dla nieruchomości porównywanych, sprzeczności pomiędzy deklarowaną metodyką wyceny, naruszającą noty interpretacyjne, błędne określenie stanu cechy rynkowej "położenie i otoczenie", braku wiarygodnej analizy rynku i nieuwzględnienia zmian poziomu cen wskutek upływu czasu na rynku lokalnym, gdy idzie o tereny zielone.
W tym zaś wypadku nie może być mowy o żadnych ewidentnych błędach, które mogły stwierdzić organy administracji, czy sąd administracyjny. Wszystkie te kwestie zostały zaś logicznie wyjaśnione przez rzeczoznawcę. Kolegium nie było zobligowane do zawarcia umowy z inną organizacją zawodową rzeczoznawców, skoro nie stwierdzono wad operatu szacunkowego. Z mocy art. 157 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jedynie Sąd, który zlecił sporządzenie operatu, może wnioskować o jego ocenę przez inną organizację zawodową rzeczoznawców. Stąd też brak podstaw prawnych do ferowania zarzutu naruszenia art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 3 ust. 2 i § 4 rozp., art. 157 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 tej ustawy oraz art. 7, 8, 75, 77 § 1, 78, 80, 84 i 107 § 1 kpa.
Nadto, działając z urzędu sąd administracyjny nie stwierdził innego naruszenia prawa materialnego, ani też uchybienia regułom procedury w stopniu skutkującym wznowieniem postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).
mr