Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 30 marca 2023 r. nr SKO.4117.822.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej po rozpoznaniu odwołania M. C. – dalej strona, skarżący – od decyzji Wójta Gminy P. w imieniu którego działał Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P., nr [...] z dnia 8 grudnia 2022 r w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego utrzymało w mocy sporną decyzję.
W uzasadnieniu przedstawiło następujący stan faktyczny.
W dniu 29 listopada 2022 r. skarżący złożył w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w P. wniosek o wypłatę dodatku węglowego z uwagi na zamieszkiwanie w lokalu pod adresem: P., ul. [...].
Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ I instancji decyzją nr [...] z dnia 8 grudnia 2022 r. odmówił przyznania stronie dodatku węglowego. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że wnioskodawca nie przedłożył dokumentu o nadaniu zajmowanemu przez siebie lokalowi odrębnego adresu i oświadczył, że do dnia 30 listopada 2022 r. nie podjął formalnych kroków prowadzących do nadania odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych.
W dniu 7 grudnia 2022 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy, z którego wynika, że wnioskodawca zamieszkuje w budynku jednorodzinnym pod adresem P., ul. [...], ogrzewanym współdzielnym źródłem ciepła, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o dodatku węglowym. Oprócz wnioskodawcy ww. budynku zamieszkuje jeszcze obok strony - córka samotnie prowadząca gospodarstwo domowe i gospodarująca na piętrze. Dom jednorodzinny zamieszkiwany jest przez dwie rodziny spokrewnione ze sobą, wielopokoleniowe. W trakcie wywiadu ustalono, że niemożliwe jest niezakłócone korzystanie z poszczególnych lokali wskazanych przez wnioskodawcę w tym budynku ze względu na korzystanie ze wspólnego ciągu komunikacyjnego. Wskazane przez wnioskodawcę lokale nie posiadają wyodrębnionych liczników/podliczników prądu i nie posiadają odrębnych liczników/podliczników zużycia wody. Ustalono, że wnioskodawca ponosi wspólne koszty opłat utrzymania domu jednorodzinnego z pozostałym gospodarstwem domowym, zamieszkującym pod wskazanym adresem, tj. za wodę, energię elektryczną, opał, multimedia. Odrębnie ponoszone są opłaty za wywóz śmieci.
Mając na uwadze poczynione ustalenia organ I instancji stanął na stanowisku, że wnioskodawca nie spełnia ustawowej przesłanki z art. 2 ust. 3c i art. 2 ust. 3d ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz.U. z 2022 r., poz. 1692),, gdyż nie zamieszkuje w odrębnym lokalu.
W ocenie organu wspólne ponoszenie kosztów, w tym kosztów ogrzewania, wskazuje na fakt współdziałania w celu zaspokojenia wspólnych potrzeb życiowych, wzajemną pomoc, wsparcie i wobec tego nie jest zasadnie, aby gospodarstwa te otrzymały kilka dodatków węglowych.
W odwołaniu skarżący organowi I instancji, zarzucił naruszenie:
- 1) art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 81 a k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz nierzetelne zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, a w konsekwencji przyjęcie, że skarżący nie zamieszkuje w odrębnym lokalu i nie prowadzi jednoosobowego gospodarstwa domowego,
- 2) art. 2 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3c - 3e ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym poprzez odmowę przyznania dodatku węglowego.
Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uwzględnienie wniosku i przyznanie dodatku węglowego, ewentualnie u uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
Zdaniem strony art. 3 ust. 3c ustawy o dodatku węglowym nie wprowadza obowiązku podjęcia kroków formalnych zmierzających do nadania odrębnego adresu. Strona podniosła, że zamieszkuje na piętrze budynku i mieszkanie to składa się z odrębnych względem lokalu zamieszkałego przez córkę pokoju, kuchni i łazienki, w których wyłącznie samodzielnie gospodaruje.
Kolegium po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia 8 grudnia utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Podejmując decyzję Kolegium wyjaśniło, iż podziela pogląd organu I instancji iż brak jest możliwości przyznania dodatku węglowego.
Zauważyło, iż zgodnie z art. 2 ust. 3a ustawy o dodatku węglowym, w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 3b tej ustawy, w przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania.
Wskazało, iż w dniu 3 listopada 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2236), która dokonała m. in. nowelizacji ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym. Ustawodawca wprowadził możliwość uzyskania dodatku węglowego przez drugie gospodarstwo po spełnieniu określonych warunków. I tak zgodnie z art. 2 ust. 3c omawianej ustawy, w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła.
Z kolei zgodnie z art. 2 ust. 3d tej ustawy, w przypadku, o którym mowa w ust. 3c, gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje wpisu źródła ciepła do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, jeżeli źródło nie było wcześniej zgłoszone do tej ewidencji, bez konieczności składania odpowiedniej deklaracji.
Taki wywiad przeprowadzono i ustalono, że strona zamieszkuje w budynku jednorodzinnym ogrzewanym współdzielnym źródłem ciepła na paliwo stałe zajmowanym przez dwie rodziny spokrewnione ze sobą. Na piętrze budynku mieszka skarżący i w tym domu na parterze mieszka jeszcze córka strony. Budynek posiada jedno wejście do budynku i brak jest odrębnych wejść do lokali wskazanych przez wnioskodawcę (brak drzwi na parterze i piętrze). Każdy lokal ma osobną kuchnię, łazienkę i toalety. Lokale nie posiadają wyodrębnionych liczników prądu i wody, odrębna deklaracja śmieciowa. Niemożliwe jest niezakłócone korzystanie z poszczególnych lokali wyodrębnionych przez wnioskodawcę w tym budynku z powodu korzystania ze wspólnego ciągu komunikacyjnego. Ustalono, że wnioskodawca ponosi wspólne koszty opłat utrzymania domu jednorodzinnego z pozostałym gospodarstwem domowym zamieszkałym pod wskazanym adresem, tj. za opał, energię elektryczną, wodę i ścieki.
W konsekwencji tak ustalonego stanu faktycznego sprawy Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że zajmowany przez stronę lokal nie spełnia warunków odrębnego lokalu w rozumieniu art. 2 ust. 3d ustawy.
Wskazało, iż zgodnie z art.2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021r. poz. 1048) samodzielnym lokalem jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. W ustępie 3 tego przepisu ustawodawca wyraźnie wskazał, że spełnienie powyższych wymagań, o których mowa w ust. 2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia. WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 31 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 36/22 stwierdził, że zaświadczenie o samodzielności lokalu jest dokumentem urzędowym potwierdzającym, że określony lokal spełnia wymogi samodzielności lokalu. Jest ono niezbędne dla dokonania czynności wydzielenia lokalu, jako samodzielnej nieruchomości lokalowej z nieruchomości głównej.
Wydzielenie zaś lokalu jako odrębnej nieruchomości jest niezbędne do ustanowienia dla danego lokalu prawa odrębnej własności. Zdaniem Kolegium z powołanych przepisów wynika, że zarówno organ pierwszej instancji jak i Kolegium nie jest organem uprawnionym do urzędowego potwierdzenia, że lokal położony w miejscowości L., ul. [...], spełnia warunki o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali.
Ponadto jak wskazano powyżej znowelizowane przepisy ustawy o dodatku węglowym pozwalają na przyznanie dodatków węglowych dla kilku gospodarstw domowych, jeżeli do 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania (art. 2 ust. 3c-3d ustawy).
Kolegium podkreśliło, że ustawodawca pozostawił przepisy mówiące o tym, że w przypadku zamieszkiwania wielu gospodarstw pod jednym adresem, otrzymują jeden dodatek węglowy, przyznawany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy (art. 2 ust. 3a-3b ustawy). Współistnienie tych przepisów wskazuje, że wnioskodawca powinien wykazać się inicjatywą i wskazać organowi, jakie podjęte zostały kroki formalne, prowadzące do nadania odrębnego adresu miejsca zamieszkania i przedstawić np. zaświadczenie o samodzielności lokalu lub kopię złożonego wniosku o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu, czy też kopię wniosku o nadanie numeru porządkowego. Z powyższego zdaniem organu wynika, że wnioskodawcy o dodatek węglowy muszą podjąć realne starania celem wyodrębnienia różnych adresów zamieszkania dla osobnych lokali dotychczas mieszczących się pod tym samym adresem lub wykazać, że nie było to możliwe z obiektywnych i jednoznacznie potwierdzonych przyczyn.
W skardze do WSA w Gliwicach skarżący zarzucił organowi naruszenie:
- 1. art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa, art. 8 la kpa poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego oraz nierzetelne zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, a w konsekwencji przyjęcie, że Skarżący nie zamieszkuje w odrębnym lokalu w rozumieniu ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym;
- 2. art. 2 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3-3e ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym poprzez przyjęcie, że zajmowany przez Skarżącego lokal nie spełnia warunków odrębnego lokalu w rozumieniu w w/w ustawy i w konsekwencji utrzymanie w mocy odmowy przyznania dodatku węglowego.
W konsekwencji wniósł o; uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uwzględnienie wniosku i przyznanie dodatku węglowego Skarżącemu; ewentualnie i na wypadek nieuwzględnienia w/w, o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Kolegium wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko.
Skarga jest uzasadniona.
Stan faktyczny został ustalony w sprawie w następujący sposób.
W budynku wskazanym przez skarżącego we wniosku o przyznanie dodatku węglowego, pod jednym adresem zamieszkania, zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, spełniające warunki z art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy (prowadzone przez osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące). Lokal w którym zamieszkuje gospodarstwo domowe skarżącego znajduje się w budynku usytuowanym pod adresem P. ul. [...] i posiada on własną kuchnię, łazienkę, toaletę, i zamieszkuje całe piętro w w/w budynku. Bark jest drzwi na parterze i piętrze budynku. W budynku pod w/w adresem jest jedno wejście. W budynku funkcjonuje jedno współdzielone źródło ciepła dla dwóch gospodarstw domowych. Skarżący nie złożył wniosku o ustanowienie odrębnego adresu zamieszkania dla swego gospodarstwa domowego. Skarżący opłaca odrębne rachunki za śmieci.
Ten stan faktyczny należy "przymierzyć" do stanu prawnego, a jest on następujący. Dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku,... gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967 i 2456), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy (art. 2 ust. 1 ustawy).
Może to być gospodarstwo jednoosobowe, prowadzone przez osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą, lub wieloosobowe prowadzone przez osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (art. 2 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy). Zasadą jest jeden dodatek dla jednego gospodarstwa domowego. Wyjątkiem sytuacja, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, wówczas jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem (art. 2 ust. 3a ustawy). Należy przez to rozumieć, że gospodarstwo domowe może otrzymać dodatek węglowy o ile posiada własny adres miejsca zamieszkania.
Od zasady tej można odstąpić w warunkach wskazanych w art. 2 ust. 3c ustawy, czyli w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. Jeżeli warunki wynikające z tego przepisu są spełnione, to możliwe jest przyznanie dodatku węglowego dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego zamieszkującego pod jednym adresem. Jak zatem należy rozumieć ów warunek polegający na tym, że w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach.
Zdaniem Sądu odpowiedź na to pytanie polega na ustaleniu warunków faktycznych i prawnych, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego i obowiązującego prawa było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla gospodarstwa domowego Skarżącego. Nie wynika z tych przepisów warunek przedstawiony przez orzekające w sprawie organy, jakoby chodziło o to, czy wnioskodawca wystąpił do właściwego organu o ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla swego gospodarstwa domowego. Takiego zapisu tam nie ma. Rolą organów jest zatem samodzielna ocena tej kwestii z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego. Organy nie mogą od zadania tego odstąpić z tego powodu, że Skarżący nie wystąpił w terminie do 30 listopada 2022 r. o nadanie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla jego gospodarstwa domowego, bo równie dobrze mógł nie wystąpić z tego powodu, że w świetle obowiązującego stanu prawnego otrzymanie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla jego gospodarstwa domowego nie było możliwe.
Jeżeli zatem okaże się, że przy spełnieniu warunków z art. 2 ust. 3c ustawy (pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe w odrębnych lokalach, które posiadają odrębne lub współdzielone źródło ciepła) i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem, to otwiera się droga do zastosowania przepisu art. 2 ust. 3d i przyznania dodatku węglowego w drodze decyzji administracyjnej dla gospodarstwa domowego, które nie posiada odrębnego adresu miejsca zamieszkania. Jeśli natomiast okaże się, że nie było przeszkód dla ustalenia w terminie do 30 listopada 2022 r. odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem, ale prowadzący to gospodarstwo nie wystąpił ze stosownym wnioskiem wszczynającym postępowanie w tym przedmiocie, to w grę wchodzi zasada z art. 2 ust. 3a i 3b - jeden dodatek węglowy dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem, wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy.
W niniejszej sprawie w ocenie Sądu organ Ii instancji błędnie ocenił stan faktyczny uznając, iż skarżący nie spełnił wymogów prawa w zakresie art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali do przyznania wnioskowanego dodatku węglowego albowiem lokal gdzie zamieszkuje nie jest samodzielnym lokalem wydzielonym trwałymi ścianami w obrębie budynku izbą lub zespołem izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Błędnie także Kolegium powołało się na ust. 3 art. 2 tej ustawy, iż spełnienie tych wymagań stwierdza starosta w formie zaświadczenia a organy Obu instancji nie są uprawnione do urzędowego potwierdzenia iż lokal położony w L. ul [...] spełnia warunki z art. 2 ust 2 ustawy o własności lokali.
Przede wszystkim niezrozumiałym dla Sądu jest wywód Kolegium dotyczący lokalu położonego w L. ul [...] jako nie spełniający wymogów prawa z art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali skoro skarżący wnioskował o przyznanie dodatku węglowego do lokalu położonego w P. ul. [...].
Nadto Sąd nie podziela poglądu by z treści w/w przepisów wynikał obowiązek podjęcia przez stronę wnioskującą o przyznanie przedmiotowego świadczenia, działań zmierzających do ustalenia odrębnego, nowego adresu dla prowadzonego przez stronę gospodarstwa domowego (por. wyroki WSA w Łodzi z 14 czerwca 2023 r. sygn. II SA/Łd 422/23 oraz z dnia 13 września 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 553/23). Nie sposób uznać zatem, by "ustalenie" odrębnego adresu zamieszkania stanowiło przesłankę niezbędną nabycia prawa do dodatku.
Z przedstawionych tu względów Sąd uznał, że orzekający w sprawie organy naruszyły prawo materialne przez wadliwą wykładnię przepisu art. 2 ust. 3c ustawy o dodatku węglowym.
Kolegium nadto naruszyło także art. 7 k.p.a i art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w myśl których organy administracji w toku postępowania tak z urzędu jak i na wniosek winny podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz mają obowiązek w wyczerpujący sposób zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Art. 80 k.p.a. stanowi zaś, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Kolegium wbrew powyższym zasadom pominęło w uzasadnieniu swej decyzji ocenę ustaleń wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez pracownika socjalnego skoro analizowało stan faktyczny lokalu w którym nie zamieszkuje skarżący (L. ul [...]) miast lokalu usytuowanego w P. ul. [...], gdzie skarżący prowadzi gospodarstwo domowe. Nie oceniło czy jest to odrębne od gospodarstwa córki gospodarstwo i czy ma cechy odrębności faktycznej.
Stało się to i w/w uchybienie organu I Instancji podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. w Dz.U. z 2023 r., poz. 1634).
Rozstrzygając sprawę ponownie organy wezmą pod uwagę przedstawioną tu wykładnię przepisów prawa.