Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta R. prowadził postępowanie w sprawie zgodności z przepisami prawa budowlanego odprowadzenia ścieków z budynków położonych na terenie działki o numerze 1 przy ul. [...] w P. W skutek ustaleń przeprowadzonych w powyższym postępowaniu organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie zgodności z przepisami prawa budowlanego robót budowlanych związanych z rozbudową budynku gospodarczego o część mieszkalną na działce o numerze 2 przy ul. [...] w P. Jak ustalono, przedmiotowy budynek gospodarczy został zrealizowany przez I. i S. D. w warunkach samowoli budowlanej, do robót przystąpiono około [...] r., a na mocy decyzji z [...] r. Burmistrza Gminy i Miasta C. obiekt został zalegalizowany. Przedmiotowy budynek składał się wówczas z pomieszczenia garażu (aktualny salon na parterze) oraz pomieszczenia gospodarczego [aktualna kuchnia i łazienka). W latach [...] wykonano roboty, które swoim zakresem obejmowały: częściową zabudowę schodów zewnętrznych prowadzących do pomieszczeń strychu, likwidację wrót garażowych, częściową rozbiórkę pomieszczenia kotłowni.
W latach [...] r. nastąpiła zaś adaptacja pomieszczeń budynku gospodarczego na cele mieszkalne. Zmianę sposobu użytkowania dokonano w warunkach samowoli budowlanej. Organ analizując ortofotomapy ustalił iż inwestorzy dokonali rozbudowy przedmiotowego budynku gospodarczego o cześć mieszkalną tj. nadbudowano budynek o pomieszczenie pokoju (zabudowanie przestrzeni nad aktualną kuchnią i łazienką), ponadto dokonano rozbudowy pomieszczenia kotłowni pomiędzy [...] a [...] rokiem.
W konsekwencji powyższych ustaleń postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] PINB dla miasta R. nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia zaświadczenia Burmistrza Gminy i Miasta C. o zgodności rozbudowy budynku gospodarczego o cześć mieszkalną z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Na skutek zażalenia adresatów postanowienia sprawę rozpatrywał Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach, który zaskarżonym obecnie postanowieniem:
- - uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i w tym zakresie wyznaczyć nowy termin tj. [...] r.
- - w pozostałym zakresie utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB dla miasta R., że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane w ramach samowoli budowlanej. Zasadne było więc wdrożenie trybu przewidzianego w art. 48 ustawy prawo budowlane. Inwestycja jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. W związku z tym faktem organ I instancji zasadnie wydał postanowienie którym nałożył na inwestorów obowiązek dostarczenia określonych dokumentów. Podkreślił, iż jest to jeden z etapów postępowania zmierzającego do legalizacji przedmiotowej rozbudowy, jeśli inwestorzy będą chcieli skorzystać z przysługującego im uprawnienia.
Skargę na to postanowienie do tutejszego Sądu złożyli jego adresaci reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzucili ŚWINB w Katowicach:
- - naruszenie prawa procesowego mające wpływ na treść zaskarżonego postanowienia, tj. art. 77 § 1, art. 75 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wszystkich dostępnych środków dowodowych celem ustalenia, w jakim okresie skarżący wykonywali prace budowlane będące przedmiotem postępowania i czy prace te zostały zalegalizowane, jak również oparcie ustaleń faktycznych na materiałach, które nie stanowią wiarygodnego źródła informacji o faktach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. na ortofotomapach zamieszczonych w internetowym Systemie Informacji Przestrzennej;
- - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, a polegające na pominięciu okoliczności, iż elementy obiektu budowlanego, o które obiekt ten miałby zostać rozbudowany, są trwale połączone z pozostałą częścią obiektu.
Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333) "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zrealizowanie budowy lub robót budowlanych bez prawem wymaganego pozwolenia najczęściej wiąże się z koniecznością rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego (art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane). Ustawodawca przewidział jednak odstępstwo w tym zakresie. W świetle art. 48 ust. 2 ustawy "jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.
Na postanowienie przysługuje zażalenie". W postanowieniu powyższym organ zobowiązuje inwestora do dostarczenia odpowiedniej dokumentacji, niezbędnej do legalizacji samowoli. Inwestor nie jest jednak zobowiązany do przedłożenia dokumentacji, jeśli samowoli legalizować nie zamierza.
W rozpatrywanej sprawie bez wątpienia doszło do rozbudowy budynku bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Inwestorzy twierdzą, że uzyskali stosowne pozwolenia, jednakże dokumentacja budowy zaginęła. Przeprowadzona przez organ nadzoru budowlanego kwerenda akt (we właściwych organach oraz archiwum państwowym) okazała się nieskuteczna.
Jak ustalił organ, rozbudowa przedmiotowego budynku następowała sukcesywnie w latach [...] r. Ustaleń w tym zakresie organ dokonał między innymi w oparciu o analizę ortofotomap.
Rozbudowa ta obejmowała częściową zabudowę schodów zewnętrznych prowadzących do pomieszczeń strychu, likwidację wrót garażowych, częściową rozbiórkę pomieszczenia kotłowni, adaptację poddasza na cele mieszkalne, nadbudowę budynku o pomieszczenie pokoju i wreszcie rozbudowę kotłowni.
Powyższe okoliczności, w ocenie Sądu, zostały wykazane przez organy administracji w sposób wystarczający. Stąd niezasadny jest zarzut niewykorzystania innych środków dowodowych.
Prawidłowo w sprawie organy zastosowały również rozwiązanie przewidziane w art. 48 ustawy. W związku z tym, że w sprawie nie zaistniały inne przesłanki wstrzymania robót budowlanych, bezprzedmiotowe było rozważanie, czy w sprawie mogą zostać zastosowane rozwiązania przewidziane w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Okoliczność, że inwestorzy chcą w ten sposób uniknąć konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej, nie ma w sprawie żadnego znaczenia.
Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.