Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] r. uczestnik postępowania G. T. zwrócił się do Prezydenta Miasta Z. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej jako "Budynek handlowo - usługowy wraz z zespołem parkingów na około 360 miejsc i towarzyszącą infrastrukturą" w Z. przy ulicy [...] i [...] na działkach [...], [...], [...] zapisanych w księdze wieczystej Kw [...]. Zgodnie z zawartą we wniosku charakterystyką inwestycji w jej zakres wchodziła budowa budynku handlowo - usługowego wolnostojącego jednokondygnacyjnego o powierzchni sprzedaży do [...] m2 przy powierzchni zabudowy ok. [...] m2 i wysokości [...] m, budowa urządzeń infrastruktury technicznej i obsługi komunikacyjnej w tym parking o pojemności ok. 360 miejsc postojowych.
Postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta Z. działając na podstawie art. 123 § 1 kpa oraz 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 z 2003 r., poz. 717 z późn. zm.) zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Dnia [...] r. Prezydent Miasta Z. postanowieniem nr [...] podjął z urzędu zawieszone postępowanie.
Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Prezydent Miasta Z. odmówił ustalenia warunków zabudowy na rzecz G. T. dla wnioskowanej inwestycji ze względu na niespełnienie warunków zawartych w art. 61 ust. 1 pkt. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. brak zgodności z przepisami odrębnymi, za które organ uznał uchwałę Rady Miejskiej w Z. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ograniczenia funkcji usługowo - handlowej w rejonie ulic: [...]., [...]., [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] wzdłuż deptaka dla pieszych w kierunku ul. [...], wzdłuż torów kolejowych w kierunku ul. [...], [...] do ulicy [...], poprzez lokalizację obiektów handlowych o powierzchni zabudowy nie przekraczającej [...] m2.
Na skutek odwołania wniesionego przez G. T. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r, nr [...], działając w oparciu o art. 138 § 2 kpa oraz art. 60 ust. 1 i 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchyliło w/w decyzję Prezydenta Miasta Z. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Na uzasadnienie swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż uchwała Rady Miejskiej w Z. nr [...] z dnia [...] r. stanowi jedynie podstawę prawną decyzji negatywnej dla wnioskodawcy i nie może być uznana za "przepisy odrębne" w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisami takimi mogą być jedynie przepisy prawne rangi ustawowej, natomiast wspomniana uchwała została opublikowana na zasadach określonych w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych, co jest warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego.
W wyniku powtórnego rozpatrzenia wniosku G. T. oraz dokonania powtórnej analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu obejmującego obszar wnioskowanych działek oraz obszar analizowany decyzją z dnia [...] r., nr [...] Prezydent Miasta Z. podtrzymał swoje poprzednie stanowisko i odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia wnioskowanego przez uczestnika postępowania G. T. Organ I instancji w treści podjętego rozstrzygnięcia wskazał, iż lokalizacja inwestycji objętej wnioskiem nie spełnia podstawowego kryterium zapisanego w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy w zakresie kontynuacji funkcji i formy architektonicznej obiektu oraz sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu. Pozostałe warunki przepisu art. 61 zawarte w punktach od 2 do 5 uznano za spełnione. Jednocześnie organ podniósł, iż decyzja pozytywna stanowiłoby "naruszenie przepisów ustawy
Prawo ochrony środowiska" w zakresie dotrzymania norm dopuszczalnych zawartych w aktach wykonawczych do tej ustawy oraz ustawy o drogach publicznych.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł G. T. zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wraz z odwołaniem G T przedłożył opracowanie sporządzone przez A D., członka Okręgowej Izby Urbanistów w K. i rzeczoznawcę Towarzystwa Urbanistów Polskich w Zakresie Kształtowania Struktur Przestrzennych, które to opracowanie zawiera opinię dotyczącą uzasadnienia decyzji odmowy o ustaleniu warunków zabudowy jak i opinię analizy, na podstawie której uzasadnienie to zostało sformułowane oraz zawiera własna analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.
Pismem z dnia [...] r. G. T. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z prośbą o rozszerzenie obszaru rozpatrywania wniosku o wydanie warunków zabudowy inwestycji także na działkę nr [...].
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i ustaliło warunki zabudowy. Jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia Kolegium wskazało art. 138 § 1 pkt. 2 kpa oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, iż zawarta w opracowaniu A. D. analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu opracowana została w oparciu o istniejący stan faktyczny i w zgodności z przepisami prawa, w zakresie której dokonano charakterystyki cech istniejącej zabudowy. Mając to na uwadze organ stwierdził zasadność uznania wiarygodności i przyjęcia mocy dowodowej tej analizie, zgodnie z art. 75 § 1 kpa. Dodał, iż przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 musi być szeroko rozumiany tj. przede wszystkim nie można zgodzić się z założeniem, iż jedyną możliwą do przyjęcia linią zabudowy byłaby linia obowiązująca w odległości 22,0 m od krawędzi jezdni ul. [...] oraz 40,0 m od krawędzi jezdni ul. [...]. Zdaniem organu fakt, iż pierzeja zarówno wschodniej strony ulicy [...] jak i południowej strony ul. [...] charakteryzują się brakiem ukształtowanych linii zabudowy uzasadnia ustalenie linii zabudowy o charakterze linii nieprzekraczalnej, co umożliwia projektantowi wybór lokalizacji obiektu pod warunkiem nie przekroczenia ustalonej linii w kierunku ulicy i otwiera możliwość prawidłowego i harmonijnego rozwiązania z już istniejącymi strukturami przestrzennymi.
Odnośnie ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, nie można uznać, że dla wnioskowanej inwestycji nie można ustalić warunków zabudowy albowiem wskaźnik wielkości powierzchni jest i tak niższy niż istniejący. Co do projektowanej ilości miejsc postojowych organ wskazał, iż inwestor jest zobowiązany do zapewnienia w granicach terenu objętego wnioskiem miejsc postojowych w ilości uwzględniającej rachunek potrzeb wynikający z przeznaczenia i wielkości inwestycji i umożliwiającej pełną obsługę projektowanej zabudowy, dlatego w treści decyzji został wprowadzony odpowiedni warunek w tym zakresie. Powoływanie się na brak możliwości ustalenia szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu, w ocenie organu, nie znajduje potwierdzenia w kontekście istniejącej na obszarze analizowanym zabudowy o parametrach podobnych i większych niż projektowane w zakresie szerokości elewacji i wysokości budynków.
Odnosząc się do kwestii braku możliwości realizacji wnioskowanego dachu płaskiego, zdaniem organu istniejąca na analizowanym terenie zabudowa przemysłowa, nowa zabudowa usługowo-handlowa i publiczna a także zabudowa mieszkalnictwa wielorodzinnego cechują proste bryły budynków o dachach płaskich oraz jedno lub dwuspadowych o niewielkim spadku, dlatego dach płaski powinien być realizowany na tym terenie ze względu na podobieństwo cech zabudowy sąsiadujące. Nadto organ dodał, iż w toku prowadzonego postępowania administracyjnego do organu I instancji wpłynęły pisma uczestniczących na prawach stron postępowania: właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji oraz pisma: [...] Spółdzielni [...], Cechu [...], Stowarzyszenia [..], Przedsiębiorstwa [..] w K. Biuro Terenowe w Z., Kupców [..]w K. Biuro w Z., [...] Klubu Menadżera, [...]. Pisma te zawierały zastrzeżenia i uwagi na temat realizacji wnioskowanej inwestycji, która zdaniem zainteresowanych, przyniesie negatywne skutki społeczno - gospodarcze dla małych przedsiębiorstw.
Nadto zakwestionowane zostały zapisy i ustalenia "Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko" opracowanego przez Przedsiębiorstwo [..]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż zarówno Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Z. uzgodnił pozytywnie w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych jak i Starosta Powiatowy w Z. w zakresie ochrony środowiska warunki zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Zdaniem organu dotrzymanie wymogów prawnych wynikających z decyzji właściwych organów oraz przepisów wykonawczych spowoduje, że projektowane przedsięwzięcie nie wpłynie na pogorszenie stanu środowiska, w tym na zdrowie ludzi a wpływ projektowanej inwestycji zamknie się w dopuszczalnych granicach norm środowiskowych określonych w obowiązujących przepisach.
W decyzji podkreślono także, iż jej projekt został sporządzony przez wpisaną na listę Samorządu Zawodowego Architektów mgr inż. arch. A. M., a w charakterze załącznika do decyzji dołączono podpisaną przez mgr inż. arch. A. M. analizę funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu.
Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli skutecznie M. i A. C., M. i J. Z. reprezentowani przez radcę prawnego G. D. oraz A. i B. J. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucili jej obrazę przepisów postępowania tj. art. 10 kpa w zw. z art. 81, 84 i 131 kpa a to poprzez oparcie się na prywatnej opinii A. D., podważającej opinię biegłego powołanego w postępowaniu i brak powiadomienia stron o złożeniu tej opinii, co uniemożliwiło stronom czynny udział w postępowaniu dowodowym oraz obrazę przepisów prawa materialnego a to art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazali, iż art. 61 ust. 1 pkt. 1 powołanej ustawy konstytuuje w zakresie planowania przestrzennego zasadę "dobrego sąsiedztwa" w zakresie architektury działek sąsiadujących z działką zamierzenia budowlanego. Powołali się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 r. (IV SA/Wa 95004).
Zdaniem skarżących organ odwoławczy na podstawie opinii A. D. dokonał ustaleń w zakresie działek sąsiadujących. Ustalenia te w ocenie skarżących są ustaleniami dowolnymi i nie znajdującymi oparcia w rzeczywistych zamiarach inwestora. Skoro bowiem zamierza on zabudować teren pawilonem handlowym określonej powierzchni to zmiana linii zabudowy dokonana przez organ może doprowadzić do zmiany planów inwestora w tym zakresie. Odnośnie zarzutu sprzeczności decyzji SKO z art. 65 ust. 1 pkt. 5 podnieśli, iż brak jest, ich zdaniem, przyczyn dla których uchwale Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. można odmówić przymiotu przepisu odrębnego, albowiem ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani kpa w żadnym miejscu nie wyklucza prawa miejscowego spośród grona przepisów odrębnych.
W odpowiedziach na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie podtrzymując swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodał, iż zarzut naruszenia art. 10 kpa jest chybiony, albowiem o przekazaniu odwołania organ I instancji poinformował wszystkie strony postępowania, nadto w dniu [...] r, przeprowadził rozprawę administracyjną, o której również wszyscy zostali w sposób prawidłowy poinformowani, jednakże na jej termin nie stawiła się żadna ze stron.
Dodatkowym pismem z dnia [...] r. Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. zwrócił się do Prezesa tut. Sądu o odroczenie rozprawy z uwagi na to, że w podobnej sprawie, w której Sąd orzekał w dniu 4 lipca 2007 r. (II SA/Gl 971/06) została wniesiona skarga kasacyjna i celowym byłoby wstrzymanie się z rozpoznaniem sprawy do czasu podjęcia rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wniosek ten, z uwagi na brak stosownej podstawy prawnej uprawniającej do odroczenia terminu rozprawy na wniosek jednej ze stron postępowania z przyczyn nie odnoszących się bezpośrednio do rozpoznawanej sprawy został przez Sąd w trakcie rozprawy w dniu 7 listopada 2007 r. oddalony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga, wprawdzie z powodów innych niż w niej sformułowane, zasługuje na uwzględnienie. Podjęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. rozstrzygnięcie jest bowiem dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie.
Należy w tym miejscu zważyć, że decyzja o warunkach zabudowy jest w istocie swej decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zwanej dalej: k.p.a.). Z tego też względu w zakresie zasad i trybu załatwiania sprawy ustalenia warunków zabudowy zastosowanie znajdują unormowania k.p.a., chyba że przepisy cytowanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzają w tym względzie szczególne rozwiązania. Wśród zasad tych wskazać należy w tym miejscu zwłaszcza zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), której istota sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej tożsamej zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Jak podkreśla się w doktrynie granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznacza zatem rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.
Wykroczenie przez organ drugiej instancji poza te granice narusza zasadę dwuinstancyjności – por. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006, s.97; G. Łaszczyca /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, Zakamycze 2005, s. 181-182. Tym samym niedopuszczalnym i łamiącym zasadę dwuinstancyjności jest rozpoznanie przez organ drugoinstancyjny wniosku strony, który nie był przedmiotem rozpoznania w postępowaniu przed organem I instancji. W prowadzonym w niniejszej sprawie postępowaniu administracyjnym tak jednak właśnie się stało.
Wskazać bowiem w tym miejscu należy, iż wniosek G. T. o ustalenie warunków zabudowy przedmiotowego pawilonu handlowo-usługowego przewidywał jego usytuowanie w Z. na działkach [...], [...] i [...]. Zagospodarowanie tych zatem jedynie działek stanowiło przedmiot postępowania przed organem I instancji i tylko do inwestycji usytuowanej na tych właśnie działkach odnosiły się kolejne, wydane w trakcie postępowania administracyjnego orzeczenia w tym postanowienia uzgadniające oraz kończąca ponownie prowadzone postępowanie pierwszoinstancyjne decyzja Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. Jak wynika z akt sprawy po wniesieniu odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, w trakcie trwania postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w C. (po przeprowadzeniu przez organ ten rozprawy administracyjnej dotyczącej wskazanej we wniosku inwestycji i po powiadomieniu stron postępowania o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy inwestycji na działkach [...], [...] i [...]) inwestor wniesionym w dniu [...] pismem zwrócił się do organu II instancji o rozszerzenie wniosku o wydanie warunków zabudowy inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowo -usługowego o działkę nr [...], wskazując na konieczność uwzględnienia jej z przyczyn komunikacyjnych.
Organ II instancji przychylił się do dodatkowego wniosku G. T., a wydana przezeń w dniu [...] r. podlegająca obecnie kontroli sądowej decyzja ustala, w myśl swej osnowy, warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia także na działce [...], zwiększając tym samym objęty decyzją teren z wnioskowanych pierwotnie i uwzględnionych w rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnym [...] m2 do [...] m2. Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. ustaliło w tej części warunki zabudowy terenu dla działki, której zagospodarowanie nie było, z uwagi na inną treść wniosku, przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia przez organ pierwszoinstancyjny. Zdaniem Sądu naruszenie zasady dwuinstancyjności jest w tej części niewątpliwe a w konsekwencji kontrolowana decyzja musiała podlegać wyeliminowaniu z obrotu prawnego
Odnosząc się z kolei do tej części zakończonego zaskarżonym rozstrzygnięciem postępowania przed Kolegium, które dotyczyło wniosku inwestora w jego pierwotnym brzmieniu (tj. działek [...], [...] i [...]) przypomnieć należy nadto, iż potwierdzeniem i uszczegółowieniem zasady dwuinstancyjności jest m.in. uregulowanie zawarte w art. 136 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że organ odwoławczy może przeprowadzić jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe. Jeżeli rozstrzygnięcie sprawy wymaga natomiast przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to organ II instancji obowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zasada dwuinstancyjności postępowania nie zostaje zatem naruszona, gdy organ odwoławczy przeprowadza na podstawie art. 136 k.p.a. dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 marca 1995 r., SA/Wr 1699/94, niepubl.).
Przeprowadzenie natomiast przez organ odwoławczy całego postępowania wyjaśniającego lub też postępowania wyjaśniającego w znacznej jego części pozbawiłoby strony służącego im prawa odwołania a tym samym naruszyło zasadę dwuinstancyjności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 1998 r., IV SA 2058/97, LEX 43276). Zawarte w art. 136 k.p.a. ograniczenie postępowania dowodowego przeprowadzanego w ramach postępowania odwoławczego nie wyłącza dopuszczalności nowych dowodów i nowych okoliczności faktycznych. Z zasady prawdy obiektywnej wypływa bowiem dla organu odwoławczego obowiązek uwzględnienia tychże dowodów i faktów chyba, że prowadzą one w istocie do rozpatrzenia nowej sprawy administracyjnej. Wskazuje się jednak w doktrynie, iż jeśli w wyniku ujawnienia nowych okoliczności zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, organ odwoławczy obowiązany jest skasować decyzję pierwszoinstancyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, z uwzględnieniem nowo ujawnionych okoliczności – por. szerzej np..
B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego...j.w., s. 603. Podkreślenia wymaga, iż żaden przepis nie sformułował kryteriów umożliwiających jednoznaczne odróżnienie zakresu dopuszczalnego w myśl art. 136 k.p.a. uzupełniającego postępowania wyjaśniającego od postępowania, które poza zakres ten wykracza stanowiąc tym samym niedopuszczalne w postępowaniu odwoławczym uzupełnienie dowodów w znacznym zakresie (przeprowadzenie przez organ odwoławczy całości postępowania wyjaśniającego łatwiejsze jest do wychwycenia). Granica pomiędzy postępowaniem uzupełniającym a postępowaniem prowadzonym w znacznym zakresie została bowiem zakreślona nieostro, a w konsekwencji ocena czy organ drugoinstancyjny granicy owej nie przekroczył wymaga każdorazowo oceny całości prowadzonego przez organy obu instancji postępowania wyjaśniającego i porównania wagi uzyskanego przez poszczególne organy materiału dowodowego.
Zdaniem tut. Sądu organ odwoławczy w prowadzonym przez siebie postępowaniu w odniesieniu do działek [...], [...] i [...] wykroczył poza wytyczone w art. 136 k.p.a. granice. Wbrew bowiem zawartym w uzasadnieniu decyzji stwierdzeniom, iż podejmując rozstrzygnięcie organ odwoławczy oparł się analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonej na zlecenie inwestora przez mgr inż. arch. A. D. (co notabene byłoby prawnie niedopuszczalne albowiem sporządzenie stosownej analizy jest obowiązkiem wydającego rozstrzygnięcie organu) w rzeczywistości odrzucił wszystkie sporządzone uprzednio w sprawie analizy. Zlecił bowiem mgr inż. arch. A. M. opracowanie kolejnej, nowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, i to właśnie ona stała się podstawą wydania decyzji i została do decyzji wraz z podpisem architekta dołączona w charakterze załącznika.
Tym samym zlecając sporządzenie kolejnej analizy Kolegium w istocie odrzuciło ustalenia zarówno zawarte w sporządzonej na zlecenie organu I instancji analizie inż. M. P. jak też w analizie mgr inż. arch. A. D., opracowanej na zlecenie G. T. (notabene nie mającej rangi analizy, o której mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Dz. U. Nr 164, poz. 1588).
Z uwagi na to, że wydane przez Kolegium rozstrzygnięcie oparte zostało tym samym nie na odmiennej jeno ocenie zebranych przez organy dowodów lub ich ewentualnym uzupełnieniu przez organ odwoławczy lecz w całości na ustaleniach dokonanych w trakcie postępowania odwoławczego wynikających ze sporządzonej przez mgr inż. arch. A. M. kolejnej analizy niewątpliwym zdaje się być, iż organ II instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające co najmniej w znacznej części, wykraczając tym samym poza dopuszczalne granice wytyczone w art. 136 k.p.a. Poza naruszeniem procedury administracyjnej doprowadziło to w konsekwencji do naruszenia nadto także art. 60 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Podkreślenia wymaga, iż wskazany przepis traktuje wyłącznie o projekcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, nie dopuszczając możliwości sporządzenia przez osobę nie upoważnioną projektu decyzji o odmiennej treści.
Osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, o której mowa powyżej, nie ma bowiem zastępować organu administracji publicznej w jego ustawowych zadaniach, a jedynie gwarantować, na ile to jest możliwe, iż merytoryczne ustalenia co do warunków zabudowy, wymagające specjalistycznej wiedzy, zostaną dokonane i zasugerowane wydającemu decyzję organowi przez profesjonalistę. W niniejszej natomiast sprawie architekt, której zlecono opracowanie projektu decyzji o warunkach zabudowy, w rzeczywistości sporządziła projekt decyzji nie tylko o ustaleniu warunków zabudowy lecz także o uchyleniu decyzji organu II instancji, uzasadniając w projekcie przyczyny takiego rozstrzygnięcia.
Tym samym bez stosownego umocowania w trakcie sporządzania projektu uzasadnienia decyzji ustosunkowała się do całości przeprowadzonego już postępowania administracyjnego, omówiła i oceniła zgromadzone w dotychczasowym postępowaniu I i II instancji dowody, ustosunkowała się także do sporządzonych już uprzednio analiz jednej przyznając moc dowodową a drugiej odmawiając wiarygodności.
W konsekwencji wydaną przez organ II instancji decyzję uznać należy za naruszającą wskazane wyżej przepisy w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co tym samym obliguje Sąd do jej uchylenia. Jednocześnie Sąd podkreśla, iż uchylając decyzję organu II instancji nie przesądza o ewentualnej trafności dokonanej oceny zgodności planowanej inwestycji z wymogami przewidzianej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, uzależniającej zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego. Na obecnym etapie postępowania jednoznaczne w tej mierze oceny byłyby bowiem przedwczesne i zdaniem Sądu nieuprawnione choć jednocześnie wskazać należy, że zarówno treść dołączonej do decyzji pierwszoinstancyjnej analizy jak też wyprowadzone z niej przez organ I instancji wnioski (w tym np. zawarta w analizie, o której mowa, informacja, iż na terenie całego miasta nie ma obiektu o powierzchni sprzedaży do [...] m2) mogą budzić wątpliwości.
Jednocześnie Sąd wskazuje, iż pomimo wskazanych wyżej zastrzeżeń ograniczył się do uchylenia decyzji drugoinstancyjnej nie eliminując z obrotu prawnego decyzji organu I instancji albowiem rozstrzygnięcie takie byłoby niekorzystne dla strony skarżącej.
W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono na wniosek skarżących na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. 2002, Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.).