Uzasadnienie
Dnia 27 grudnia 2012r. J. W. wystąpiła do Prezydenta Miasta C. o wydanie pozwolenia na budowę budynku garażowo-gospodarczego w C., przy ul. [...], na działce o nr. ew. [...] obręb [...]. Do wniosku dołączyła wymaganą prawem dokumentację, w tym decyzję o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] r. wydaną przez Prezydenta Miasta C. Co istotne, z punku widzenia sprawy, decyzja ta w pkt 2 dopuściła możliwość zlokalizowania budynku garażowo-gospodarczego 1,5 m od granicy działki o nr. ew. [...] na długości do 12 m pod warunkiem zachowania wymogów przewidzianych w § 13, 60 i § 271-273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i usytuowanie (Dz. Nr 75, poz. 690 ze zm.).
Dnia [...] r. Prezydent Miasta C. wszczął postępowanie w sprawie, zaś dnia [...] r. reprezentująca właścicielkę działki o numerze [...] Z. N. zam. w C. przy ul. [...] R. W. wyraziła swój sprzeciw przeciwko zamierzonemu przedsięwzięciu. Stwierdziła, że zlokalizowanie budynku garażowo-gospodarczego 1,5 m od działki [...] spowoduje jej nadmierne zacienienie. Realizacja budynku garażowo-gospodarczego na działce [...] spowoduje również, że działka [...] praktycznie ze wszystkich stron będzie zabudowana.
Postanowieniem z dnia z dnia [...] r. Prezydent Miasta C., działając na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2013r. poz. 1409 ze zm.) zobowiązał inwestorkę do dostosowania zagospodarowania działki do przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez zlokalizowanie budynku odpowiednio w odległości 3 lub 4 metrów od działki o numerze [...].
W związku z niewywiązaniem się przez J. W. z nałożonego zobowiązania decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta C. odmówił inwestorce pozwolenia na budowę budynku garażowo-gospodarczego na działce o numerze [...].
W wyniku odwołania złożonego przez J. W. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił skarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uznał, iż Prezydent Miasta C. rozstrzygając sprawę nie uwzględnił treści decyzji o warunkach zabudowy, w której dopuszczono lokalizację spornego budynku w odległości 1,5 m od działki [...]. Jednocześnie wskazał, że organ II instancji nie kwestionuje, że rozstrzygnięcie decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia nr [...] z dnia [...] r. może naruszać prawo, ale jako akt ostateczny wiąże organ administracji architektoniczno-budowlanej.
Organ I instancji rozpatrując ponownie sprawę nie zdecydował się na wszczęcie procedur związanych ze stwierdzeniem nieważności decyzji o warunkach zabudowy i decyzją z dnia [...] r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę budynku garażowo-gospodarczego w C. przy ul. [...] zgodnie z wnioskiem J. W. Odwołanie od tej decyzji w imieniu Z. N. złożyła R. W. Zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niedostateczną analizę okoliczności usytuowania spornego obiektu przy granicy działki skarżącej. Wskazała, że w orzecznictwie sądów administracyjnym istnieje stanowisko, że decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie linie zabudowy, nie przesądzając o miejscu usytuowania budynku.
Zatem organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest w istocie związany decyzją Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. w zakresie możliwości zlokalizowania budynku w odległości 1,5 od granicy działki o numerze [...].
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. o numerze [...] utrzymał skarżoną decyzję w mocy. Wskazując, że organ administracji architektoniczo-budowlanej związany jest decyzją o warunkach zabudowy, a ta dopuszcza lokalizowanie obiektu zgodnie z wnioskiem inwestorki. Odnosząc się do zacienienia nieruchomości skarżącej wskazał, że przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w tym zakresie dotyczą tylko zacienienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi – co w rozpatrywanej sprawie nie ma miejsca.
W wyniku wniesionej przez Z. N. skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 23 października 2014r. sygn. akt II SA/GI 350/14 uchylił skarżoną decyzję. Jednocześnie wskazał, że organem właściwym do rozstrzygnięcia o usytuowaniu budynku, na podstawie przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę, natomiast kwestia odległości projektowanego obiektu od granicy nie może stanowić podstawy do czynienia ustaleń warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy dopuszczająca takie odstępstwo to rozstrzygnięcie określające dopuszczalny sposób zagospodarowania działki budowlanej z punktu widzenia przepisów regulujących zasady kształtowania gospodarki przestrzennej i ładu urbanistycznego.
Sąd jednocześnie wskazał, że wydanie takiej decyzji nie zwalnia organów administracji architektoniczno - budowlanej od obowiązku oceny zgodności przedłożonego projektu budowlanego (w tym również w zakresie usytuowania obiektu na działce) z przepisami prawa, w tym w szczególności przepisami techniczno - budowlanych (art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). Sąd jednocześnie nie był w stanie ocenić, czy usytuowanie budynku garażowo-gospodarczego na działce [...], zgodnie z wnioskiem inwestorki może wpłynąć na uzasadnione interesy skarżącej, wskazując na ogólnikowość twierdzeń zawartych w uzasadnieniu decyzji. Nadto organy administracji nie zbadały, czy realizacja zamierzenia budowlanego przez inwestorkę nie wpłynie na możliwość późniejszego wykorzystania (na cele budowlane) nieruchomości o numerze [...].
W toku ponownego postępowania odwoławczego inwestorka, jako dodatkowy materiał dowodowy, przedłożyła przy piśmie z dnia 29 stycznia 2015r. zdjęcia obrazujące zagospodarowanie działki nr ewid. [...]. Załączyła również kserokopię zawiadomienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. z dnia 26 stycznia 2015r. znak: [...] o przeprowadzeniu - na wniosek R. W. - czynności kontrolnych budowy budynku garażowo-gospodarczego na nieruchomości nr ewid. [...] przy ul. [...] w C. Z kolei, organ zawiadomieniem z dnia 03 lutego 2015r. znak: [...] poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się z materiałem sprawy i zajęcia stanowiska w sprawie. W następstwie powyższego, R. W. w piśmie z dnia 12 lutego 2015r. podniosła, że zlokalizowanie budynku garażowo-gospodarczego na działce nr [...] w odległości 1,5 m od działki [...] spowoduje nadmierne jej zacienienie, przez co będzie ta działka praktycznie ze wszystkich stron zabudowana i straci na wartości.
Zabudowa ta wpłynie tym samym na uzasadniony interes właścicielki – Z. N., której działka jest wąska i ograniczy możliwość późniejszego jej wykorzystania (na cele budowlane). Do przedmiotowego pisma dołączyła zdjęcia terenu działki nr [...] z widoczną zabudową działki nr [...] budynkiem garażowo-gospodarczym.
Po ponownym rozpatrzeniu zarzutów odwołania oraz analizie akt sprawy, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przyjętego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że z przedłożonego projektu zagospodarowania działki wynika, iż ww. budynek o wymiarach 12,00 m x 8,05 m usytuowany został w południowo-wschodniej części działki o nr ewid. [...], w odległości 1,5 m od granicy działki o nr ewid. [...] na długości 12 m, która to lokalizacja została dopuszczona warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy. Analizując natomiast przedmiotową budowę w aspekcie możliwości późniejszego wykorzystania na cele budowlane nieruchomości o numerze [...] wskazał, że z projektu budowlanego wynika, iż przedmiotowy obiekt, zaliczony został do klasy "E" odporności ogniowej, w którym poszczególne elementy konstrukcji spełniają wymagania bezpieczeństwa pożarowego.
Powyższe oznacza, że na nieruchomości skarżącej może zostać w przeszłości usytuowany obiekt budowlany w granicy, bądź odpowiednio w odległości 1,5 m, 3 m, lub 4 m od granicy nieruchomości. Z kolei, analizując spełnienie wymagań dotyczących sytuowania budynków z poszanowaniem przepisu § 13 ww. rozporządzenia nakazującego projektowanie i budowanie obiektów w sposób umożliwiający naturalne oświetlenie w budynkach sąsiednich z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, stwierdził, że gdyby na nieruchomości nr [...] miał powstać budynek mieszkalny w odległości 4m od granicy nieruchomości nr [...] z otworami okiennymi i drzwiowymi zwróconymi w stronę tej granicy, to ze względu na nieznaczną wysokość projektowanego budynku garażowo-gospodarczego (budynek jednokondygnacyjny, którego ściana oddalona od granicy o 1,5 m ma wysokość 3,37 m, zaś budynek w najwyższym punkcie /w kalenicy/ oddalonym od granicy o 5,5 m ma wysokość 5 m), nie doszłoby do naruszenia cytowanego wyżej przepisu.
W ocenie Wojewody nieuzasadnione były twierdzenie skarżącej, że jej działka "będzie praktycznie zabudowana ze wszystkich stron". Jak wskazuje materiał dowodowy, w tym mapa będąca załącznikiem nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy, jak też mapa przygotowana przy użyciu internetowego systemu danych przestrzennych, aktualna na dzień 12 luty 2015r., działka skarżącej zabudowana jest od strony zachodniej budynkami należącymi do skarżącej, zlokalizowanymi w granicy jej działki, oraz dwoma budynkami na sąsiednich działkach, oddalonych 1,5 m od granicy zachodniej. Północna granicy działki nr [...] nie posiada żadnej zabudowy. We wschodniej granicy nieruchomości, na działce nr [...] znajduje się obiekt należący do skarżącej - uwidoczniony na mapie internetowej, nie uwidoczniony na mapie do celów projektowych. Od strony południowej znajduje się wjazd na posesję. Podobnie jako niezasadny organ uznał zarzut dotyczące zacienienia upraw na działkach sąsiednich, bowiem kwestie te nie podlegają unormowaniom Prawa budowlanego, a roszczeń w tym zakresie należy dochodzić w drodze powództwa cywilnego.
W kontekście zarzutów dotyczących spadku wartości działki organ wyjaśnił, że przepisy Prawa budowlanego nie regulują kwestii związanych z utratą wartości działki na skutek zabudowy na działce sąsiedniej. Wartość nieruchomości nie korzysta bowiem z ochrony prawnej na gruncie Prawa budowlanego. Reasumując Wojewoda, stwierdził, iż usytuowanie projektowanego budynku garażowo - gospodarczego na działce nr [...] w odległości 1,5 m od działki nr [...] nie wpłynie na uzasadnione interesy skarżącej.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła Z. N. zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego tj. art. 35 ust.1-4 Prawa budowlanego, wskazując przy tym na konieczność usytuowania spornego budynku w odległości nie mniejszej niż 4m od granicy należącej do niej działki. Zdaniem skarżącej organ błędnie ocenił zgodność inwestycji z obowiązującymi przepisami, w tym nie uwzględnił faktu, że wybudowanie budynku tak blisko granicy stanie się uciążliwe ponad przeciętną miarę dla nieruchomości skarżącej.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] w całości podtrzymał stanowisko oraz argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi.
W toku postępowania sądowego uczestniczka postępowania J. W. przedłożyła zaświadczenie o przyjęciu zawiadomienia o zakończeniu budowy i nie wniesieniu sprzeciwu przez PINB dla Miasta C. oraz wniosła o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga jest niezasadna.
Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku garażowo-gospodarczego prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] r. ustalił warunki zabudowy, w której dopuścił możliwość realizacji inwestycji w zbliżeniu 1,5 m do granicy działki sąsiedniej. Wojewoda powołując się między innymi na § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i usytuowanie (Dz. Nr 75, poz. 690 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku garażowo-gospodarczego. Nie ulega również wątpliwości, że zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz.270 z późn. zm. dalej: "p.p.s.a.), organ ponownie rozpoznając sprawę był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu WSA w Gliwicach z dnia 23 października 2014r. sygn. akt II SA/Gl 350/14.
Zgodnie ze stanowiskiem Sądu wyrażonym w tym orzeczeniu organ winien ustalić, czy dopuszczenie lokalizacji budynku w odległości 1,5m od granicy działki skarżącej, wpływa na jej uzasadnione interesy, w szczególności czy nie pozbawi skarżącą możliwości późniejszego wykorzystania nieruchomości na cele budowlane. Dlatego też Wojewoda dokonał ustaleń w tym zakresie wskazując, że zaprojektowany obiekt spełnia wymagania bezpieczeństwa pożarowego wynikające z powołanego rozporządzenia o warunkach technicznych (§ 271-273), nadto nie narusza określonych w tym rozporządzeniu przepisów dotyczących naturalnego oświetlenia i nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (§13 i § 60), tym samym zaprojektowany budynek nie ogranicz skarżącej możliwości zainwestowania swojej działki.
Jako prawidłowe należało uznać stanowisko Wojewody, że dla niniejszej sprawy bez znaczenia pozostaje kwestia obniżenia wartości działki skarżącej, w wyniku zabudowania nieruchomości sąsiedniej przez uczestników postępowania budynkiem garażowo-gospodarczym, czy też kwestia dotycząca zacienienia roślin znajdujących się na działce skarżącej, bowiem jak słusznie wskazał organ są to okoliczności mogące stanowić podstawę do ewentualnych roszczeń w trybie postępowania cywilnego i nie podlegając regulacji przepisów prawa budowlanego. Z tych też względów Sąd uznał w tym zakresie zarzuty skargi za niezasadne.
Należy również wskazać, że przepis z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wskazuje, że budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy i 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Równocześnie ust. 2 powyższego paragrafu dopuszcza sytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, że o ile zasadą jest, że na działkach, sytuowanych w granicach z inną działką budowlaną możliwe jest lokalizowanie obiektów w odległościach określonych w § 12 ust. 1 powołanego powyżej rozporządzenia, to jednakże gmina może zezwolić na lokalizację budynku w odległości mniejszej, w drodze planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy.
Z taką sytuacją mamy doczynienia w niniejszej sprawie, bowiem prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] r. ustalił warunki zabudowy i dopuścił możliwość realizacji inwestycji w zbliżeniu 1,5 m do granicy działki sąsiedniej.
Podkreślić należy, że zawarta w § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie norma kompetencyjna nie przyznaje organom wydającym decyzje w przedmiocie warunków zabudowy uprawnienia do swobodnego modyfikowania w tychże decyzjach reguł ogólnych usytuowania budynków względem granicy działki określonych w § 12 ust. 1 tegoż rozporządzenia, lecz jedynie nakłada na organy administracji architektoniczno - budowlanej wydające pozwolenia na budowę obowiązek respektowania rozstrzygnięć dotyczących zlokalizowania obiektu na działce zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, względnie w decyzjach o ustaleniu warunków zabudowy. Taka odmienna i stanowiąca wyjątek od zasad ogólnych lokalizacja inwestycji na działce wynikająca z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy musi znaleźć uzasadnienie w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i służy zapewnieniu ładu przestrzennego terenu, na którym ma zostać zrealizowana inwestycja.
Stanowisko powyższe potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie wskazuje się na dopuszczenie w decyzji o warunkach zabudowy możliwości usytuowania planowanej inwestycji na granicy działki, nawet poprzez wyrysowanie konturów budynku (por. wyroki NSA z dnia 14 października 2014r. sygn. akt II OSK 817/13 z dnia 21 czerwca 2011r. sygn. akt II OSK 1095/10, z dnia 7 kwietnia 2009r. sygn. akt II OSK 503/08, z dnia 26 lipca 2013r. sygn. akt II OSK 728/12, z dnia 22 października 2013r. sygn. akt II OSK 1173/12, dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy najistotniejszym zagadnieniem do rozważenia pozostaje kwestia ustalenia, czy decyzja o warunkach zabudowy w zakresie, w jakim umożliwia posadowienie budynku garażowo-gospodarczego z odstępstwem od zasad ogólnych określonych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wiąże organy architektoniczno-budowlane przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Dlatego też wskazać należy, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ architektoniczno-budowlany jest zobowiązany do zbadania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego, a w przypadku jego braku z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy.
Należy mieć jednak na względzie, że związanie organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją o warunkach zabudowy oznacza, iż organ ten nie może tych warunków kształtować odmiennie, ale tylko w zakresie podstawowych parametrów dotyczących zmiany zagospodarowania terenu. A więc decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o warunkach technicznych czy budowlanych, jakie musi spełniać planowana inwestycja, lecz przesądza jedynie o tym, czy w świetle występującej na danym terenie zabudowy jej realizacja będzie stanowić kontynuację zarówno owej zabudowy, jak i funkcji. To oznacza, że jeżeli na danym terenie istnieje zabudowa w granicach działek lub w odległości mniejszej od przewidzianej w zasadach ogólnych warunków technicznych, to organ w decyzji o warunkach zabudowy może dopuścić zabudowę w granicy lub zbliżeniu do granicy, zgodnie z istniejącą zabudową na danym terenie. Nie zwalnia to jednak organu architektoniczno-budowlanego, na co wskazał już we wcześniejszym wyroku tut.
Sąd (sygn. akt II SA/Gl 350/14), z dokonania oceny zamierzenia inwestycyjnego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Takiej oceny w niniejszej sprawie dokonał organ odwoławczy uznając, że przedłożony przez inwestora projekt zagospodarowania działki określający miejsce posadowienia budynku względem granicy działki sąsiedniej, nie narusza warunków technicznych. Sąd po zapoznaniu się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym w pełni podziela to stanowisko.
Zdaniem Sądu organ odwoławczy prawidłowo przeprowadził postępowanie podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając przy tym na względzie zarówno interes społeczny jak i słuszny interes skarżącej. Dlatego też jako niezasadny należało uznać zarzut skargi naruszenia w tym zakresie przepisów postępowania.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę jako bezzasadną oddalił.