Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta G. (dalej PINB) działając w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. - dalej Prawo budowlane) nakazał B. i R. C. Rozbiórkę [...] obiektów kontenerowych, użytkowanych jako garaże, wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie nieruchomości przy ul. [...] w G. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ podał, że na nieruchomości przy ul. [...] w G. B. i R. C. wybudowali zespół garaży blaszanych. Część z tych garaży ([...]) wybudowanych zostało na podstawie decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. udzielającej pozwolenia na ich budowę. Poza tymi garażami na nieruchomości posadowionych jednak zostało, już bez pozwolenia na budowę, jeszcze szereg podobnych obiektów kontenerowych nietrwale związanych z gruntem, do których zamontowane zostały koła umożliwiające - w ocenie inwestorów - ich przestawianie w inne miejsca.
W stosunku do [...] z tych garaży, wykonanych w [...] r., decyzją PINB z dnia [...] r. został wydany nakaz rozbiórki. Niezważając na to na przełomie lutego i marca [...] r. inwestorzy posadowili na nieruchomości, również bez pozwolenia na budowę, [...] dalsze podobne obiekty także wyposażone w koła. Te ostatnie boksy garażowe ustawione zostały w szeregu i są zwrócone tylnymi ścianami do ul. [...] w odległości ok. 1 m od ogrodzenia posesji. Po zanalizowaniu treści przepisów ustawy Prawo budowlane organ uznał, że budowa objętych postępowaniem obiektów, użytkowanych jako garaże, nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, bowiem nie zostały one wymienione w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego. W szczególności obiektów tych nie można zaliczyć:
- - do tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu (art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy),
- - do obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizowania robót budowlanych, położonych na terenie budowy oraz do barakowozów używanych przy wykonywaniu robot budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych (art. 29 ust. 1 pkt 24), a także
- - tymczasowych obiektów budowlanych stanowiących wyłącznie eksponaty wystawowe, niepełniących jakichkolwiek funkcji użytkowych, usytuowanych na terenach przeznaczonych na ten cel (art. 29 ust. 1 pkt 25).
Tym samym należało przyjąć, zdaniem PINB, że obiekty te zostały zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej i winien do nich znaleźć zastosowanie art. 48 ustawy Prawo budowlane. W dalszej części uzasadnienia PINB zauważył, że przepis art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego dopuszcza możliwość legalizacji samowoli budowlanej w przypadku, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z informacją Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego w G. ustalono, że teren gdzie zrealizowano przedmiotowe boksy garażowe nie posiadał w dacie orzekania obowiązującego planu miejscowego.
Ustalono ponadto, że decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent Miasta G. odmówił wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowych obiektów. Uzasadniając tę decyzję Prezydent Miasta podał, że obiekty te nie spełniają wymogu dobrego sąsiedztwa wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec powyższego PINB suznał, że budowa przedmiotowych obiektów nie jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym samym nie zachodzą okoliczności umożliwiające ich legalizację.
W odwołaniu od tej decyzji B. i R. C. podnieśli, że podobnie jak w przypadku poprzedniej decyzji PINB, nie zgadzają się z jej treścią. Wskazali, że wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej WINB), którą utrzymana została w mocy poprzednia decyzja PINB z dnia [...] r. nakazująca rozbiórkę [...] boksów garażowych. Podali także, że mieli prawo postawić na własnej posesji garaże blaszane na ruchomych kołach, gdyż nie jest to budowa. Dodali wreszcie, że działania takie podjęli w celu podreperowania budżetu rodzinnego.
Odwołujący się zarzucili również, że sąsiadka, z której inicjatywy zostało wszczęte postępowanie nie jest stroną w sprawie, bowiem od ich posesji dzieli ją ul. [...]. Zauważyli jednocześnie, iż na tej samej podstawie organ nadzoru budowlanego odmówił dopuszczenia ich do postępowania dotyczącego wjazdu na sąsiednia posesję.
Decyzją z dnia [...] r. WINB działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu WINB zanalizował prawidłowość dokonanych ustaleń faktycznych organu I instancji oraz treść decyzji Prezydenta Miasta G. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla budowy zespołu garaży na posesji inwestorów. Odnosząc się do argumentów odwołania stwierdził zaś, że sytuacja materialna odwołujących się, związana z nadzieją na dochody uzyskane z wynajmu garaży, nie może mieć żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Dospawanie kółek oraz wykonanie ziemnych podjazdów do garaży świadczy natomiast o pełnej świadomości inwestorów dotyczącej braku możliwości uzyskania pozwolenia na budowę i celowej próbie obejścia prawa. Podjęte działania nie zmieniają jednak - ocenie WINB - kwalifikacji samowolnie wykonanych obiektów. Organ odwoławczy wskazał także, że objęte nakazem rozbiórki [...] boksy garażowe, zostały zbudowane świadomie w sytuacji, gdy wcześniej został wydany nakaz rozbiórki [...] innych boksów garażowych.
Odnośnie uprawnień do występowania w charakterze strony inicjatorki postępowania WINB wyjaśnił, że postępowanie w sprawie samowoli budowlanej prowadzone jest z urzędu i nie uznał tej osoby za stronę postępowania.
W skardze do sądu administracyjnego B. i R. C. podali, że objęte zaskarżoną decyzją obiekty postawili na przełomie marca i kwietnia, gdyż wcześniej nie dysponowali pieniędzmi na koła. Przyznali, że na budowę tych obiektów, a także [...] objętych wcześniejszymi decyzjami, chcieli uzyskać pozwolenie na budowę, ale na skutek niekompetencji urzędników i w efekcie odmownej decyzji postawili garaże na ruchomych kołach. Obiekty te jako niezwiązane z gruntem nie wymagały, ich zdaniem, pozwolenia na budowę. Odnosząc się do stwierdzenia WINB, że objęte zaskarżoną decyzją [...] boksy garażowe postawili już po wydaniu nakazu rozbiórki [...] innych garaży, wyjaśnili, iż miało to miejsce przed wydaniem decyzji przez organ II instancji. W dalszej części uzasadnienia skargi jej autorzy podjęli polemikę z argumentacją zawartą z decyzji WINB dotyczącą nadmiernej zabudowy ich działki.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie mogła odnieść skutku, gdyż wbrew jej zarzutom kontrolowana decyzja nie narusza prawa, a tylko w takim przypadku Sąd mógł ją uchylić, czy stwierdzić jej nieważność. Wskazać należy, że stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy te sprawują kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nakłada to na Sąd obowiązek oceny zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, jak i przepisami postępowania administracyjnego, a w razie stwierdzenia naruszenia przepisów dokonania oceny wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Ustalenia te sąd przeprowadza wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu i w ich toku nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi < Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. -dalej p.p.s.a.>).
Bezsporne w sprawie jest, że stanowiące przedmiot postępowania [...] blaszane boksy pełniące funkcje garaży posadowione zostały na posesji przy ul. [...] w G. obok [...] innych boksów garażowych, z których [...], podobnie jak boksy stanowiące przedmiot postępowania, było wyposażonych w kółka o średnicy ok. 25 cm zamontowane do bocznych ścianek w tylnej ich części. Jedyną sporną okolicznością faktyczną, która w przedmiotowej sprawie jest bez znaczenia, stanowi data realizacji tych [...] obiektów (zdaniem PINB miało to miejsce w lutym/marcu [...] r, a zdaniem skarżących w marcu/kwietniu [...] r.). Poza sporem jest także, że inwestorzy w oparciu o udzielone im w [...] r. pozwolenie na budowę zrealizowali tylko [...] garaży, a na realizację pozostałych [...] garaży (w tym [...] objętych zaskarżoną decyzją) nie uzyskali pozwolenia władzy budowlanej.
Skarżący potwierdzają także, że podjęli starania o uzyskanie pozwolenia na budowę tych obiektów, jednak już na etapie poprzedzającym to postępowanie uzyskali decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r., którą odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla realizacji drugiego zespołu garaży. Przekreśliło to ich szansę na uzyskania pozytywnej decyzji zezwalającej na budowę nowych [...] garaży. W tej sytuacji postanowili zamówić blaszane kontenery mające pełnić funkcje garaży z kółkami zamontowanymi do bocznych ścian. W ich ocenie zainstalowanie kółek, pozwalających na przesuwanie boksów garażowych i usytuowanie tych obiektów na nieutwardzonej powierzchni powoduje, że nie mogą być one traktowane jako obiekty budowlane podlegające regulacjom przewidzianym przepisami Prawa budowlanego. Pogląd taki zdaniem Sądu jest nieuprawniony, bowiem objęte kontrolowaną decyzją przedmiotowe obiekty należy bowiem zaliczyć do tymczasowych obiektów budowlanych.
Definicja tego rodzaju obiektów została zamieszczona w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Ustawodawca zaliczył do nich obiekty budowlane przeznaczone do czasowego użytkowania w okresie krótszym od ich trwałości technicznej, przewidziane do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Przytoczona definicja ustawowa wskazuje m.in. na funkcje użytkowe tymczasowych obiektów, przy czym funkcje te są wymienione jedynie przykładowo. Biorąc powyższe pod uwagę nie może ulegać wątpliwości, że wykonane z blachy kontenery z dorobionymi do ścian kółkami, użytkowane jako garaże stanowią tymczasowe obiekty budowlane. Tego rodzaju obiekty należy zaliczyć też do budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, gdyż z uwagi na brak trwałego związania z gruntem oraz brak fundamentów nie można ich zaliczyć do budynków oraz nie są to obiekty małej architektury.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wskazane przepisy art. 29 – art. 31 Prawa budowlanego zawierają zamknięty katalog robót budowlanych do których można przystąpić bez uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodzić należy się ze stanowiskiem organów obu instancji, że stanowiące przedmiot postępowania obiekty nie zostały objęte hipotezami przepisów art. 29 ust. 1 pkt 12, pkt 24 i pkt 25 Prawa budowlanego odnoszących się do budowy tymczasowych obiektów budowlanych. Analiza w pozostałych przepisów zamieszczonych w art. 29, art. 30 i art. 31 omawianej ustawy dowodzi, że także i one nie miały zastosowania do robót budowlanych związanych z montażem i ustawieniem na gruncie przedmiotowych budowli.
Tym samym zasadnie uznał PINB, a za nim organ odwoławczy, że inwestorzy przed przystąpieniem do przedmiotowych robót budowlanych winni legitymować się pozwoleniem na budowę, a skoro takim pozwoleniem nie dysponowali to do likwidacji tej samowoli budowlanej zastosowanie winien znaleźć art. 48 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy prawidłowo także przyjęły, że wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz znajdującej się w obrocie prawnym wskazanej już wyżej decyzji Prezydenta Miasta G. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla realizacji na posesji skarżących przedmiotowych garaży, w sprawie nie zostały spełnione przesłanki przewidziane w art. 48 ust. 2 tej ustawy umożliwiające uruchomienie postępowania legalizacyjnego.
Przeprowadzone rozważania prowadzą do wniosku, że kontrolowana decyzja WINB oraz poprzedzająca ją decyzja PINB nie naruszają przepisów prawa, co w konsekwencji prowadzić musiało do oddalenia skargi na zasadzie wynikającej z art. 151 p.p.s.a.