Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 22 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 944/20

Uzasadnienie

Dnia 18 września 2019 r. M.K. wystąpił do Prezydenta Miasta S. o wydanie pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego na działkach o numerach ewidencyjnych 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 obręb [...] przy ul. [...] w S. Po wszczęciu postępowania do organu wpłynęło pismo właścicieli sąsiedniej nieruchomości K.M. i K.M. Domagali się w nim zmiany przedłożonego projektu budowlanego co do ilości miejsc postojowych, wzmocnienia ochrony przed hałasem, zbyt bliskiej lokalizacji stanowisk postojowych względem placu zabaw sąsiadującego przedszkola oraz okien budynku mieszkalnego i wreszcie niedozwolonego zacieniania nieruchomości.

Inwestor przedstawił analizę akustyczną dla inwestycji i terenu wokół tej inwestycji datowaną na lipiec 2019 r. W części 3 pkt 3.1. analizy wskazano, że projektowane urządzenia będą emitowały hałas mieszczący się w wartościach podanych w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 1 października 2012 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2012 r. poz. 1109.)". Ponadto w części 3 pkt 3.3 analizy wskazano, że: "(...) planowany budynek handlowo-usługowych, wraz z elementami "zielonych ścian" poprawi komfort akustyczny mieszkańców budynków mieszkalnych zlokalizowanych przy ul. [...], gdyż będzie stanowił ekran akustyczny, chroniący przed hałasem, którego źródłem jest nowopowstałe rondo przy ul. [...]". W piśmie z 20 listopada 2019 r. projektant wyjaśnił dodatkowo kwestię ilości zaprojektowanych miejsc parkingowych, odległości miejsc postojowych od terenu przedszkola i od okien przychodni.

Ponadto, inwestor wyjaśnił kwestię zacieniania pobliskiego budynku mieszkalnego, informując, iż w projekcie budowlanym, jako jego integralna część została zamieszona analiza przesłaniania i zacieniania pobliskiego budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. [...]. Z analizy tej wynika, iż projektowy budynek w zakresie zacieniania nie będzie negatywnie wpływał na sąsiednią nieruchomość. Ponadto wyjaśnił kwestię zgodności przyjętych rozwiązań z przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie zarówno odległości projektowanych miejsc postojowych, jak i ich odległości od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Zawarto również informację, dotyczącą zgodności przyjętej liczby miejsc postojowych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Prezydent Miasta S., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę zgodnie ze złożonym i w trakcie postępowania zmodyfikowanym wnioskiem. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że planowana inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwalą Rady Miejskiej w S. nr [...] z dnia [...] r. utworzonymi dla obszaru S. [...]. Ponadto, organ stwierdził, że zostały spełnione wszystkie wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust, 4 ustawy Prawo budowlane, a zatem obligatoryjnym stało się wydanie decyzji zezwalającej na realizację spornej inwestycji.

Odwołanie od tej decyzji złożyli K. i K.M. Podnieśli między innymi uchybienia proceduralne polegające na naruszeniu art. 28 k.p.a. poprzez kierowanie korespondencji do skarżących łącznie, a nie do każdego z nich z osobna, przez co zostało naruszone zagwarantowane odwołującym prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu. Ponadto, jak podnieśli, organ stopnia podstawowego niedostatecznie wyjaśnił stan faktyczny oraz prawny w zaskarżonej decyzji, a planowane zamierzenie budowlane jest niezgodne z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewoda Śląski zaskarżoną obecnie decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Stwierdził, że zarówno ustalenia Prezydenta Miasta S., jak i wywiedzione z nich skutki prawne są prawidłowe. Szczegółowo uzasadnił zgodność zamierzenia z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. obowiązującego w rejonie [...] zatwierdzonego uchwalą Rady Miejskiej w S. m- [...] z dnia [...] r. Teren inwestycji jest tam przeznaczony jako "tereny zabudowy usługowej" (przeznaczenie podstawowe).

Odnosząc się do liczby miejsc postojowych Wojewoda wskazał, że zgodnie z § 13 ust. 5 pkt 3 planu miejscowego należy zapewnić; "...dla zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności, usług podstawowych oraz usług - minimum 1 miejsce parkingowe na 50 m2 powierzchni usługowej i 1,25 miejsca parkingowego na każde mieszkanie...". Jak wynika ze str. 63 projektu budowlanego przy zaplanowanym budynku handlowo-usługowym ma znaleźć się 27 miejsc parkingowych (w tym 2 miejsca przeznaczone dla osób niepełnosprawnych). Planowany budynek ma mieć powierzchnię 954,10 m2, a zatem zgodnie z wytycznymi mpzp należy przyjąć, że minimalna liczba miejsc parkingowych dla spornej inwestycji to 20. Ponadto, jak wynika z projektu zagospodarowaniu terenu i zapewnień projektanta inwestor planuje stworzyć 10 dodatkowych miejsc parkingowych, które mają znaleźć się wzdłuż ul. [...], co daje łącznie 37 miejsc parkingowych.

Wojewoda Śląski sprawdził również odległości projektowanych miejsc postojowych od okien budynku odwołujących się oraz odległości od okien odwołujących się w stosunku do pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku opieki zdrowotnej, który ma znaleźć się na I piętrze zaplanowanego budynku. Jak wynika z § 19 pkt 1 lit. b) rozporządzenia w sprawie warunków technicznych odległość stanowisk postojowych, w tym również zadaszonych, oraz otwartych garaży wielopoziomowych od okien pomieszczeń placu zabaw dla dzieci, boiska dla dzieci i młodzieży, okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku opieki zdrowotnej. w budynku oświaty i wychowania, w budynku mieszkalnym, w budynku zamieszkania zbiorowego, wynosi 10 m - w przypadku parkingu od 11 do 60 stanowisk postojowych włącznie. Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji, najbliżej umiejscowione miejsca postojowe mają się znaleźć w odległości ok. 30 m od okien budynku skarżących, a zatem jest to odległość spełniająca wymogi rozporządzenia.

Organ odwoławczy podzielił również stanowisko Prezydenta Miasta S., że planowana inwestycja nie będzie powodować zacieniania budynku odwołujących się na działce nr 13. Na potrzeby postępowania zmierzającego do uzyskania pozwolenia na budowę, na str. 64a projektu budowlanego została sporządzona "Analiza usytuowania budynku projektowanego względem budynku istniejącego podstawie § 13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ". Jak wynika z analizy powyższej: /.../ projektowany budynek nie przesłoni okien istniejącego budynku niezależnie od ich szczegółowego położenia w bryle".

Dalej na str. 64b projektu budowlanego została sporządzona "Analiza nasłonecznienia sąsiadującego budynku mieszkalnego" skarżących w oparciu o § 60 rozporządzenia. Jak stanowi § 60 ust. 1 rozporządzenia pokoje mieszkalne powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia wynoszący, co najmniej 3 godziny w dniach równonocy w godzinach od 7.00 do 17.00. Ze sporządzonej analizy nasłonecznienia wynika, że: część elewacji południowo-wschodniej jest nasłoneczniona przez przynajmniej 3 godziny w czasie letnim i zimowym; elewacja południowo-zachodnia ma być w całości nasłoneczniona przez ponad 3 godziny; elewacja północno-zachodnia nie jest w obecnym stanie w ogóle nasłoneczniana.

Organ odwoławczy nie dopatrzył się wreszcie istotnego naruszenia art. 28 k.p.a.

Skargę na tę decyzję do tutejszego Sadu złożyli K. i K.M. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów instancji, wstrzymania wykonalności decyzji Wojewody Śląskiego oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzucili organowi odwoławczemu naruszenie:

1. 1) art. 28 k.p.a. poprzez traktowanie K. i K. M. jako łącznej strony postępowania, kiedy to przepisy k.p.a., ani upzp nie przewiduje takiej instytucji, a stroną jest osobno każda z osób których praw lub obowiązku dotyczy postępowanie z osobna,
2. 2) art. 40 § 1 oraz § 3 k.p.a. poprzez dokonywanie doręczeń na rzecz stron łącznie, kiedy to małżonkowie stanowią dwie odrębne strony postępowania i każde dokonywane doręczenie stanowiło naruszenie gwarancji procesowych stron, polegających na prawie do czynnego udziału w postępowaniu, bowiem brak jest możliwości ustalenia, której dokładnie ze stron dokonano doręczenia chociażby skarżonej decyzji,
3. 3) art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 1 pkt 6) oraz § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę oraz w konsekwencji niewystarczające uzasadnienie stanu faktycznego oraz prawnego sprawy poprzez niewskazanie na jakich podstawach faktycznych i prawnych organ oparł twierdzenia jakoby przedstawiony przez inwestora projekt spełniał wymagania techniczne, a także na jakiej podstawie organ uznał, że przedstawiony projekt spełnia warunki normowane miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,
4. 4) art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 79a k.p.a. poprzez nieumożliwienie stronom czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności poprzez nie zakreślenie terminu na złożenie końcowego stanowiska w sprawie oraz brak możliwości składania wniosków do materiału dowodowego w sprawie, zwłaszcza w warunkach epidemii C0VID-19 gdzie strony pozbawione były możliwości bezpośredniego zapoznania się z aktami postępowania, wobec czego nie były świadome czy organ II instancji prowadził jakiekolwiek dodatkowe postępowanie
5. 5) art. 35 ust. 1 pkt 1) i pkt 2) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, bowiem zatwierdzony projekt nie odpowiada w swojej treści odpowiednim normom prawa budowlanego oraz zagospodarowania przestrzennego i narusza:
6. - § 324 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm., dalej jako Rozporządzenie), poprzez zaprojektowanie budowli w sposób naruszający normy hałasu,
7. - § 19 ust. 1 pkt 1 ppkt b) oraz pkt 2 ppkt a) Rozporządzenia z uwagi na zbyt bliskie umiejscowienie stanowisk postojowych względem sąsiednich nieruchomości (placu zabaw pobliskiego przedszkola oraz budynku mieszkalnego),
8. - § 18 ust. 2 Rozporządzenia poprzez zaprojektowanie nieadekwatnej ilości miejsc parkingowych
9. - § 13 Rozporządzenia poprzez zaprojektowanie budynku powodującego niedozwolone zacienienie nieruchomości skarżących.
10. 6) art. 145 § 1 pkt 4) K.P.A. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 79a k.p.a. poprzez wydanie skarżonej decyzji w warunkach pozbawienia Stron udziału w postępowaniu bez własnej, a to w z aktami postępowania oraz bez umożliwienia złożenia dodatkowych wniosków szczególności poprzez wydanie decyzji bez umożliwienia Stronom końcowego zapoznania się do ostatecznego materiału zgromadzonego w sprawie, mając na uwadze warunki pandemii C0VID-19 oraz związany z tym brak możliwości zapoznania się z aktami sprawy w siedzibie organu II instancji.

Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 poz. 1333) "przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1. 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:
2. a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,
3. b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,
4. c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;
5. 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
6. 3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie:
7. a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,
8. b) informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b,
9. c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego,
10. d) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;
11. 4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7".

Jednocześnie, zgodnie z ust. 4 tego artykułu, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W rozstrzyganej sprawie organy administracji przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w zakresie wymaganym art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Uznały, że przedłożona dokumentacja jest prawidłowa i sporządzona przez uprawniony podmiot (projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia). Zamierzenie jest również zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd powyższą ocenę podziela.

W trakcie całego postępowania, i obecnie na etapie postępowania przed Sądem skarżący podnoszą kilka okoliczności, do których należy się odnieść.

Pierwsza, to kwestia zgodności zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do ilości miejsc parkingowych. Ustaleń w tym zakresie dokonały organy obu instancji i wskazano wyraźnie w uzasadnieniach ich rozstrzygnięć, że zgodnie z planem miejsc tych powinno być przynajmniej 20. Zgodnie z przedstawiony projektem jest ich 27 (docelowo planuje się zwiększenie o kolejnych 10 miejsc). W tym zakresie zarzuty skargi są zupełnie bezpodstawne. Przekonanie skarżących, że "tych miejsc powinno być więcej" nie może wymuszać na inwestorze działań, które nie znajdują uzasadnienia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego.

Problematyka odległości zamierzenia od nieruchomości sąsiedniej i placu zabaw została bardzo dokładnie wyjaśniona przez Wojewodę Śląskiego. Zgodnie z z § 19 pkt 1 lit. b) rozporządzenia w sprawie warunków technicznych odległość stanowisk postojowych, w tym również zadaszonych, oraz otwartych garaży wielopoziomowych od okien pomieszczeń placu zabaw dla dzieci, boiska dla dzieci i młodzieży, okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku opieki zdrowotnej. w budynku oświaty i wychowania, w budynku mieszkalnym, w budynku zamieszkania zbiorowego, wynosi 10 m - w przypadku parkingu od 11 do 60 stanowisk postojowych włącznie. Jak wynika zaś z projektu zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji, najbliżej umiejscowione miejsca postojowe mają się znaleźć w odległości ok. 30 m od okien budynku skarżących, a zatem jest to odległość spełniająca wymogi rozporządzenia.

W treści skargi jej autor wiedzie rozważania na temat pojęcia "placu zabaw sensu largo" oraz możliwości parkowania samochodów ciężarowych na parkingu. Nie przytacza jednak żadnej argumentacji prawnej, czy też faktycznej, która mogłaby sfalsyfikować twierdzenia organów administracji

Podobnie wygląda sytuacja z zagrożeniem hałasem. Nie będzie on jednak powodowany przez planowany obiekt budowlany tylko, jeśli to nastąpi, przez pojazdy samochodowe. Nie jest jasne na czym miałaby polegać przedstawienie "szczegółowych obliczeń i wyjaśnień spełniania norm hałasu. Za nieporozumienie należy zaś uznać żądanie wydania w tym przedmiocie decyzji ustalającej dopuszczalne normy w trybie ustawy Prawo ochrony środowiska. Decyzja określająca dopuszczalny poziom hałasu może zostać wydana jedynie w odniesieniu do "instalacji". A pojazdy samochodowe (jako niestacjonarne urządzenia techniczne) instalacjami nie są.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących "wybiórczego" wykorzystania materiałów znajdujących się w aktach sprawy należy przypomnieć, że de lege lata organ administracji architektoniczno-budowlanej nie bada zgodności projektu z przepisami techniczno-budowlanymi. Za to odpowiada, posiadający odpowiednie kwalifikacje, projektant.. Można tu przytoczyć choćby tezę wyroku WSA w Białymstoku z dnia 13 lutego 2020 r. (sygn. II SA/Bk 783/19 – za CBOSA). Zgodnie z nią "obowiązujące przepisy prawa nie wymagają od inwestora przedłożenia wraz z projektem budowlanym modelowych obliczeń poziomu hałasu".

Dalej Sąd stwierdza, że "organ nie jest uprawniony do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi lub innymi przepisami prawa (poza przepisami określającymi wymogi ochrony środowiska). Rozszerzająca interpretacja uprawnień organu, w zakresie kontroli projektu budowlanego dokonywanej na podstawie art. 35 ust. 1 p.b., oznaczałaby w istocie przywrócenie uchylonej zasady oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego przez organ (tj. uchylony art. 35 ust. 2 p.b.) i stanowiłaby naruszenie kardynalnej zasady związania organów administracji publicznej prawem. Sprawdzanie zgodności projektu budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zostało więc ograniczone do projektu zagospodarowania działki (art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b.)".

To ostatnie stwierdzenie można odnieść również do zarzutu zacieniania działki skarżących. W aktach sprawy znajduje się analiza zacieniania. Została ona szczegółowo omówiona przez organy administracji. Zatem nie jest prawdą, że w tym zakresie organy nie dokonały własnych ustaleń.

Mają rację skarżący (co potwierdza i organ odwoławczy), że doręczenia winny być dokonywane każdej ze stron oddzielnie (zarzut naruszenia art. 28 i art. 40 k.p.a.). Nie wykazali jednak w jakikolwiek sposób aby uchybienie to miało wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia. Skutecznie złożyli odwołanie od decyzji organu I instancji a następnie skargę do sądu.

Za uchybienie, jednakże nie mające wpływu na treść rozstrzygnięcia należy uznać nie zakreślenie terminu na złożenie końcowego stanowiska w sprawie oraz brak możliwości składania wniosków do materiału dowodowego.

Nie można jednak zgodzić się ze skarżącymi, że zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia zapadły z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 1 pkt 6) oraz § 3 k.p.a. polegającym na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę. Skład orzekający w niniejszej sprawie uznaje, że postępowanie wyjaśniające zarówno Prezydenta Miasta S., jaki i Wojewody Śląskiego było prowadzone w sposób zupełnie wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia.

Biorąc pod uwagę powyższe, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.