Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] r. J. S.-S. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. o sprawdzenie legalności robót prowadzonych w budynku położonym na działce przy ul. [...] w W., sąsiadującej z jej nieruchomością. Zarzuciła, że właściciel nieruchomości sąsiedniej permanentnie rozbudowuje swój budynek i w chwili obecnej w odległości ok. 1 m od granicy znajduje się ściana z dużymi otworami okiennymi. Organ I instancji przeprowadził w sprawie oględziny, w których inwestora reprezentował J. P., legitymujący się umową stałego zlecenia na wykonywanie zarządu domem położonym w W. przy ul. [...], zawierającą także udzielenie pełnomocnictwa do "dokonywania czynności pełnomocnictwa procesowego". W trakcie oględzin ustalono, że przedmiotem zarzutów jest taras znajdujący się na garażu dobudowanym do budynku mieszkalnego, zlokalizowanym w odległości 2,65 m od płotu granicznego. Wedle oświadczeń zarządcy, właściciel wmontował pomiędzy istniejące filary zadaszonego tarasu okna typu tarasowego.
Decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. nakazał C. S. wykonać rozbiórkę wbudowanych okien (drzwi) pomiędzy istniejące murowane filarki zadaszonego tarasu budynku mieszkalnego nr [...] w W., na parceli nr [...], przy ul. [...] (nad pomieszczeniem garażu). W motywach tej decyzji powołano się na ustalenia oględzin przeprowadzonych w [...] r. Powołując się na regulację art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, organ uznał, iż tego typu roboty nie wymagały uzyskania pozwolenia na ich wykonanie, lecz stosownie do treści art. 30 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, wymagane było zgłoszenie, czego inwestor nie dopełnił.
W odwołaniu od tej decyzji C.S. podkreślił, że przedmiotowe prace wykonał celem poprawy estetyki obiektu mieszkalnego oraz zwrócił się o "cofnięcie" zaskarżonego aktu, z uwagi na "znikomą szkodliwość społeczną" uchybienia. Z odwołaniem wystąpiła również J. S. – S., która podniosła, że organ nie określił w decyzji daty wykonania nałożonego obowiązku.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, uchylił decyzję organu I instancji oraz nakazał C. S., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, rozbiórkę stolarki budowlanej (drzwi balkonowych), zamontowanej pomiędzy istniejącymi murowanymi filarkami, podtrzymującymi konstrukcję zadaszenia tarasu nad garażem na przedmiotowej nieruchomości. W decyzji tej określono termin wykonania obowiązku do dnia [...] r. W oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy organ odwoławczy wywiódł, że wykonane przez inwestora prace miały charakter robót budowlanych wymagających zgłoszenia właściwemu organowi, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Organ zwrócił uwagę, że powstała przez "w/w montaż" drzwi, ściana z otworami okiennymi (drzwiowymi) nie spełnia wymogów § 12 ust.4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej o Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. – w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r., Nr 10, poz. 46 ze zm.).
Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach przez C. S. oraz J. P. Na zapytanie Sądu C. S. wyjaśnił, że J. P. wniósł skargę "własnym imieniem", chociaż w jego sprawie. Wnosząc o zmianę tego aktu lub "zwrócenie sprawy do ponownego rozpatrzenia" skarżący podkreślili, iż wskazana w decyzji odległość 2,65 m nie jest odległością od granicy, lecz od płotu, zatem, ich zdaniem organ niesłusznie powołał się na niespełnienie przez inwestora wymogu z § 12 ust. 4 pkt 1 powyższego rozporządzenia. Skarżący zarzucili organowi pominięcie dowodu w postaci projektu tarasu, w którym określona została odległość tarasu od granicy sąsiada na 4 m.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie, jeżeli nie obejmuje on zmiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych obiektu, a także nie wpływa na zmianę wyglądu. Ponieważ doszło do zmiany wyglądu, skutkowało to koniecznością dokonania przez inwestora zgłoszenia, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy. W kwestii odległości obiektu od granicy organ podniósł, że brak jest wątpliwości co do faktu usytuowania płotu między posesjami w granicy a w toku prowadzonego postępowania, mimo pouczenia o obowiązku przedstawienia dowodów w sprawie, skarżący nie przedłożyli planu dołączonego do skargi.
W trakcie postępowania sądowego Sąd ustalił, że skarżący C. S. zmarł. Na tej podstawie postanowieniem z dnia 25 listopada 2004 r. postępowanie sądowe zostało zawieszone, a następnie w dniu 17 września 2008 r. pojęte z udziałem następców prawnych zmarłego w osobach H. S. i L. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona [...] r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do NSA przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Regulacja ta była podstawą do rozpoznania skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w oparciu o przepisy regulujące postępowanie przed sądami administracyjnymi.
W pierwszej kolejności rozważenia wymagała sprawa legitymacji procesowej skarżącego J. P. Jak wynika z art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę do sądu administracyjnego może wnieść każdy, kto ma w tym interes prawny. Oznacza to, że zaskarżona decyzja musi ingerować w sferę uprawnień i obowiązków podmiotu skarżącego, tylko wówczas dotyczy ona jego interesu prawnego. J.P. wniósł skargę w swoim imieniu. Decyzje wydane w sprawie nie są jednak do niego skierowane, nie nakładają na niego żadnych obowiązków. W tej sytuacji nie można uznać, że ma on interes prawny w kontroli tych decyzji. Interesu tego nie kreuje także status zarządcy nieruchomości, obowiązek rozbiórki nie został bowiem nałożony na zarządcę. W tej sytuacji uznać należało, że J. P. nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji nakładającej na właściciela budynku obowiązek rozbiórki, wobec czego skarga jego podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Rozpoznaniu podlegała natomiast skarga H. S. i L. S. jako następców prawnych zmarłego C. S. Dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie ma ustalenie, czy wykonane roboty objęte były w dacie ich przeprowadzenia reglamentacją prawa budowlanego i jak na gruncie jego przepisów powinny być zakwalifikowane. Z wniosku inicjującego postępowanie wynika, że roboty zostały przeprowadzone przed [...] r. Ustawa z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu ówcześnie obowiązującym definiowała poszczególne rodzaje robot budowlanych w art. 3 pkt 6-8. Roboty budowlane stanowiły budowa, a także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Przez budowę, zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy, należało rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę oraz przebudowę obiektu budowlanego.
Natomiast remont był definiowany jako wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, z dopuszczeniem zastosowania wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.
Z podanej przez organ I instancji w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej – art. 29 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego – wynika, że wykonane roboty zakwalifikowano jako remont. Kwalifikacja ta, mając na uwadze definicję ustawową remontu, nie była prawidłowa, niewątpliwie przeprowadzone prace nie miały na celu odtworzenia stanu pierwotnego. Organ odwoławczy nie określił wprost, jak kwalifikuje roboty, wskazał natomiast w uzasadnieniu na art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy, co pozwala na uznanie, że zakwalifikowano je jako budowę. Stanowisko to jest zasadne, na skutek zamontowania okien tarasowych doszło bowiem w istocie do zamknięcia zadaszonego tarasu i powstania pomieszczenia nad garażem, co stanowiło przebudowę obiektu. Robot tych nie można zakwalifikować jako montażu, albowiem wprawienie okien tarasowych nie służyło wypełnieniu otworów okiennych czy drzwiowych, lecz wykonaniu ścian.
Zakwalifikowanie wykonanych robót jako budowy w następnej kolejności wymagało ustalenia, czy budowa tego rodzaju wymagała pozwolenia lub zgłoszenia, czy też była z tych obowiązków zwolniona. Wbrew stanowisku organu odwoławczego, roboty wykonane nie mieszczą się w katalogu robót wymagających zgłoszenia, określonym w powołanym art. 30 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Obowiązek ten ma bowiem zastosowanie jedynie do przypadków budowy zwolnionej z obowiązku uzyskania pozwolenia, o jakich mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, 5-19 i 21 ustawy. Przebudowa obiektu budowlanego nie była zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Brak takiego pozwolenia każe uznać, że wykonane roboty były przypadkiem samowoli budowlanej. Do wniosku takiego doszedł zresztą również organ odwoławczy, jakkolwiek bazując na niepodzielnych przez Sąd argumentach.
Uznanie, że doszło do przypadku samowoli, zobowiązywało organy nadzoru do podjęcia działań w celu jej usunięcia. Organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na art. 48 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania. Jakkolwiek kwalifikacja ta nie odpowiadała ustaleniom dotyczącym rodzaju robót (remont), była w przekonaniu Sądu prawidłowa. Organ odwoławczy swoje rozstrzygnięcie oparł natomiast na art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 prawa budowlanego. Przepis ten mógł mieć zastosowanie do przypadków robót innych niż budowa bez zezwolenia lub zgłoszenia. Przepis ten nie mógł jednak znaleźć zastosowania w sprawie niniejszej, skoro wykonane roboty, stanowiąc przebudowę obiektu, były przypadkiem budowy. Podstawą do wydania rozstrzygnięcia w sprawie mógł być zatem, w przekonaniu Sądu przepis art. 48 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ odwoławczy. Przepis ten przewidywał obligatoryjne orzeczenie przez organy obowiązku rozbiórki.
Oparcie zaskarżonej decyzji na niewłaściwej podstawie prawnej nie mogło jednak stanowić podstawy do jej uchylenia. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Sąd uchyla zaskarżony akt, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zaskarżoną decyzją orzeczono nakaz rozbiórki, co odpowiada dyspozycji art. 48 prawa budowlanego, stwierdzone uchybienie nie miało zatem wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Z tego powodu skarga w części dotyczącej orzeczonego nakazu rozbiórki, podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Przepis art. 48 prawa budowlanego (analogicznie jak powołany w decyzji organu przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy), nie przewiduje jednak określenia terminu do wykonania orzeczonej rozbiórki. W tym zakresie orzeczenie organu odwoławczego zostało wydane bez podstawy prawnej, co stanowi przesłankę nieważności przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i uzasadnia stwierdzenie przez Sąd nieważności decyzji w części określającej termin wykonania rozbiórki w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.