Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Cechowi Rzemieślników i Innych Przedsiębiorców z siedzibą w W.. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, polegających na przebudowie piętra i poddasza budynku na parceli nr A w W..
Pismem z dnia [...] 2006 r. G. B. i K. B. wnieśli o wznowienie postępowania, zakończonego powyższą decyzją, zarzucając że jako właściciele działki sąsiedniej nie zostali powiadomieni o jej wydaniu i nie wyrażają zgody na wykonanie dwóch otworów okiennych w ścianie budynku, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy.
Po rozpatrzeniu wniosku decyzją z dnia [...] r. nr [...], podjętą z up. Starosty W., na podstawie art. 148, art. 149 § 3 i art. 150 § 1 kpa, orzeczono o odmowie wznowienia postępowania z powodu uchybienia terminu do złożenia podania, jako że opierając się na piśmie Cechu Rzemieślników i Innych Przedsiębiorców z dnia [...] 2006 r. organ ten ustalił, że wnioskodawcy dowiedzieli się o decyzji w połowie [...] 2006 r. Jednakże wskutek odwołania G. B. i K. B. decyzją z dnia [...] r. nr [...], podjętą z up. Wojewody [...], orzeczono o uchyleniu powyższej decyzji o odmowie wznowienia postępowania oraz o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty W. z dnia [...] r. Organ odwoławczy uznał bowiem, że odwołujący się dowiedzieli się o fakcie wydania tejże decyzji dopiero w dniu [...] r. z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W.. z daty [...] r. nr [...].
Następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...], podjętą z up. Starosty W. na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 kpa, orzeczono o stwierdzeniu wydania decyzji z dnia [...] r. z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że G. B. i K. B. nie brali udziału w postępowaniu zakończonym powyższą decyzją bez własnej winy, gdyż wówczas za stronę uznano G. B., poprzednią właścicielkę działki B. Jednak w ocenie organu, fakt ten nie miał wpływu na treść decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych, ponieważ inwestor uzyskał zgodę na odstępstwo od przepisu § 12 ust. 3 pkt 2 rozp. Min. Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – w zakresie wykonania dwóch otworów okiennych w ścianie południowo – wschodniej przedmiotowego budynku, usytuowanej w odległości od 1,70 m do 1,00 m od granicy z działką nr B, której właścicielami są G. i K. B..
Powyższe rozwiązanie projektowe zostało uzgodnione z rzeczoznawcą ds. p.poż. i nie powoduje ograniczeń i pogorszeń, o których mowa w art. 9 ustawy – Prawo budowlane. Stąd też organ I instancji uznał, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej i w tej sytuacji zgodnie z art.146 § 2 kpa, nie uchyla się decyzji dotychczasowej, a jedynie stwierdza się jej wydanie z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 kpa). Nadto, organ orzekający podał, że roboty budowlane, objęte pozwoleniem z dnia [...] 2005 r. zostały wykonane w dniu [...] 2005 r., o czym inwestor powiadomił PINB w W. W odwołaniu od decyzji G. B. i i K. B. zarzucili, iż Minister Infrastruktury udzielił upoważnienia do wyrażenia zgody na wykonanie otworów okiennych w odległości od 1,70 m do 1,00 m od granicy z ich działki, pismem z dnia [...] 2005 r., które wpłynęło do organu I instancji dopiero w dniu [...] 2005 r., podczas gdy postanowienie w sprawie wyrażenia zgody zapadło w dniu [...] 2005 r., zaś decyzja ostateczna wydana została w dniu [...] 2005 r. Odwołujący się podnieśli, że we wniosku na odstępstwo podano, że odległość ta wynosi 2,5 m i będą to okna [...] nieotwieralne, podczas gdy faktycznie odległość wynosi ok. 1 m i okna usytuowane w linii przekątnej, otwierają się, co narusza ich prywatność.
Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. Wojewody [...], odwołania nie uwzględniono. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, organ odwoławczy wyjaśnił, że upoważnienie Ministra Infrastruktury wpłynęło do Starostwa drogą elektroniczną w dniu [...] 2005 r. Zarzut wykonania okien otwieralnych nie dotyczy zaś zatwierdzonego projektu budowlanego i może świadczyć jedynie o wykonaniu robót z odstępstwem od udzielonego pozwolenia. Kwestia ta należy jednak do właściwości organów nadzoru budowlanego. Wreszcie, zdaniem organu II instancji, kwestia naruszenia prywatności nie podlega ochronie na gruncie Prawa budowlanego. W tej sytuacji podzielono stanowisko organu I instancji.
W skardze do sądu administracyjnego G. B. i K. B. podnieśli, że w istocie nie sprawdzono odległości, o które toczy się spór na gruncie Prawa budowlanego, zaś Minister Infrastruktury, udzielając zgody na odstępstwo od wymogów tego prawa, zastrzegł iż nie może działać na szkodę osób trzecich. Tymczasem usytuowanie okien narusza ich prywatność. Stąd też skarżący wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga musiała odnieść skutek, bowiem decyzje organów obydwu instancji, wydane w toku postępowania wznowieniowego, zapadły z naruszeniem prawa.
W pierwszym rzędzie wskazać przyjdzie, iż jest poza sporem, iż skarżący jako współwłaściciele nieruchomości sąsiedniej, bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty W. z dnia [...]r. o pozwoleniu na przebudowę budynku na parceli nr A w W.. Sporna jest natomiast kwestia, czy podanie o wznowienie zostało złożone z zachowaniem miesięcznego terminu od dowiedzenia się o tejże decyzji, określonego w art. 148 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a także, czy w wyniku wznowienia – po stwierdzeniu przesłanki wznowieniowej mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 kpa).
Wyjaśnić też należy, że przepis art. 149 § 1 kpa przesądza, iż formą wszczęcia postępowania wznowieniowego jest postanowienie. Natomiast odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji. Właściwość organów w sprawie wznowieniowej reguluje zaś przepis art. 150 kpa. Zasadą jest, iż do wydania postanowienia o wznowieniu bądź decyzji o odmowie wznowienia postępowania, właściwy jest organ, który wydał decyzją w ostatniej instancji (art. 150 § 1 kpa). Zatem w niniejszej sprawie w sprawach z art. 149 kpa właściwy był Starosta W.. Stąd też uwzględniając odwołanie od decyzji organu I instancji o odmowie wznowienia postępowania, organ odwoławczy nie jest władny do równoczesnego rozstrzygnięcia o wznowieniu postępowania w drodze decyzji administracyjnej, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Wydanie decyzji o wznowieniu postępowania przez organ II instancji – nastąpiło zatem bez podstawy prawnej i z naruszeniem właściwości organu (art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa).
Nadto, dopiero wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty (art. 149 § 2 kpa).
O ile zaś po przeprowadzeniu postępowania z art. 149 § 2 kpa, właściwy organ stwierdzi przesłankę wznowieniową, ma obowiązek ponownego rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 1984 r. – sygn. akt I SA 86/84 (ONSA 1984/1/59), istotą wznowionego postępowania jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium postępowania zwykłego. Nową decyzję, rozstrzygającą o istocie sprawy wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygniętą. Nadto, przez rozstrzygnięcie istoty sprawy należy rozumieć nie tylko rozstrzygnięcie merytoryczne, ale również decyzję o umorzeniu postępowania (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C.H. Beck, W-wa – 1996, str. 665).
W konsekwencji, stwierdzenie przesłanki wznowieniowej obliguje organ administracji do ponownego rozpatrzenia sprawy przy uwzględnieniu zmiany stanu faktycznego, która nastąpiła po wydaniu decyzji, objętej przesłanką wznowieniową.
Tymczasem w niniejszej sprawie organy obydwu instancji, pomimo stwierdzenia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, nie uwzględniły przy ponownym rozpatrzeniu sprawy bezspornej kwestii zrealizowania robót budowlanych, objętych wnioskiem inwestora, co zresztą wynika też z ustaleń organu I instancji. Taki stan rzeczy winien zaś prowadzić do przyjęcia bezprzedmiotowości postępowania w przedmiocie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Nie można wszak udzielić w drodze decyzji pozwolenia na wykonanie robót już wykonanych. Wówczas właściwy organ zobligowany jest do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Identyczna zasada obowiązuje w postępowaniu wznowieniowym. Stwierdzenie przesłanki wznowieniowej oraz fakt zrealizowania zamierzenia inwestycyjnego nawet po wydaniu decyzji ostatecznej, obliguje zatem organ do wydania decyzji o uchyleniu decyzji dotychczasowej oraz umorzenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na wykonanie robót – zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 kpa.
Stąd też w niniejszej sprawie decyzje organów obydwu instancji w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji dotychczasowej z naruszeniem prawa, zapadły z obrazą art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 kpa, wskutek błędnego przyjęcia, że po wznowieniu postępowania inwestor mógłby uzyskać decyzję o pozwoleniu na wykonanie robót już wykonanych. W tej zaś sytuacji, dla rozstrzygnięcia sprawy nie miały znaczenia zarzuty skarżących co do niedopuszczalności wykonania spornych otworów okiennych w ścianie budynku usytuowanej w odległości mniej niż 4 m od granicy z ich działką. Ocena legalności wykonanych robót budowlanych nie należy bowiem do właściwości organów administracji architektoniczno – budowlanej, lecz do kompetencji organów nadzoru budowlanego.
Nadto, działając z urzędu Sąd administracyjny dopatrzył się podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu I instancji z dnia [...] r. o odmowie wznowienia postępowania – jako wydanej bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy, czym naruszono wymogi z art. 7 i 77 § 1 kpa.
Decyzja ta została bowiem wydana w granicach sprawy wznowieniowej, zaś wskutek stwierdzenia wydania z rażącym naruszeniem prawa decyzji Wojewody z dnia [...] r., decyzja ta pozostałaby w obrocie prawnym, aczkolwiek nie została do tej pory należycie wyjaśniona kwestia dochowania przez skarżących terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, co ma istotne znaczenie dla dalszego biegu sprawy.
W tym zaś względzie wyjaśnić przyjdzie, iż przez dowiedzenie się o decyzji na gruncie art. 148 § 2 kpa, należy rozumieć powzięcie przez stronę wiadomości o fakcie i istotnej treści decyzji (vide: wyrok NSA z dnia 10 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 622/05, ONSA i WSA 2006/5/133). Nie jest natomiast niezbędna wiedza o dacie wydania i numerze decyzji, gdyż brak danych w tym zakresie nie uniemożliwia stronie złożenie podania o wznowienie postępowania. Stąd też dla oceny kwestii zachowania przez skarżących terminu do złożenia żądania wznowienia postępowania, nie może mieć decydującego znaczenia treść pisma PINB w W.. z dnia [...] r., doręczonego im w dniu [...] 2006 r. Wobec istotnych rozbieżności w treści oświadczenia skarżących z dnia [...] 2006 r. oraz oświadczeniach pracowników inwestora w osobach D. G. i Z. K.(k. [...]–[...] akt adm.), dla rozstrzygnięcia sprawy niezbędne było ich przesłuchanie celem wyjaśnienia, czy skarżący zostali poinformowani w [...] 2006 r. o wydaniu decyzji o pozwoleniu na wykonanie przedmiotowych otworów okiennych, czy też jedynie podano im, że roboty te były zgodne z prawem.
Z tych wszystkich względów zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty W. z dnia [...] r. oraz decyzja organu I instancji z dnia [...] r., podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku oparto na przepisie art. 152 tej ustawy. Nadto, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 i art. 134 § 2 ustawy, należało stwierdzić nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. jako obarczonej wadami z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wobec braku wniosku skarżących zasądzenie kosztów postępowania sądowego, sąd nie orzekł w tym względzie (art. 210 § 1 powołanej ustawy).
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien zatem w pierwszym rzędzie uzupełnić materiał dowodowy przez przesłuchanie pracowników inwestora, a w razie potrzeby także stron dla ustalenia, kiedy dowiedzieli się o wydaniu pozwolenia na wykonanie spornych robót budowlanych. Stwierdzenie uchybienia terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania winno skutkować wydaniem decyzji z art. 149 § 3 kpa. O ile zaś termin ten został zachowany, organ I instancji winien wydać postanowienie o wznowieniu postępowania w trybie art. 149 § 1 kpa, a następnie mając na uwadze fakt zrealizowania inwestycji, podjąć decyzję o uchyleniu decyzji dotychczasowej i umorzeniu postępowania do udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 kpa. O dalszym bycie prawnym zrealizowanych robót budowlanych winien zaś orzec właściwy w tym względzie organ nadzoru budowlanego.