Uzasadnienie
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. znak: [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r., znak: [...], odmawiającą wydania decyzji nakazowej w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w P. Postępowanie organu pierwszej instancji zostało wszczęte w dnia [...]r. na wniosek złożony przez Wspólnotę Mieszkaniową "A", działającą przy ul. [...] w P. Przedmiotem wniosku była zmiana sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego [...] wobec przeznaczenia go, w wyniku umowy zawartej przez Prezydenta Miasta z Domem Dziecka w P., na całodobową placówkę opiekuńczo-wychowawczą. Lokal ten, zdaniem wnioskodawczyni, zmienił swoje przeznaczenie z mieszkalnego na "mieszkanie zbiorowe" z funkcją użyteczności publicznej.
Nastąpiła zmiana warunków pożarowych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska oraz wielkości i układu obciążeń ze względu na dużą ilość osób przebywających w lokalu. Ponadto, zmian ta jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...]r. ustalono, iż w lokalu stale przebywa dziesięcioro dzieci w wieku [...] lat, wraz z wychowawcą. Według oświadczenia Dyrektor Domu Dziecka, opiekę nad dziećmi sprawuje rotacyjnie pięcioro wychowawców oraz jeden pracownik obsługi zatrudniony przez Dom Dziecka na podstawie umowy o pracę. Dzieci przebywające w mieszkaniu są zameldowane w nim na czas określony. Lokal mieszkalny obejmuje następujące pomieszczenia: kuchnię, WC, łazienkę, pokój mały, pokój średni, pokój duży dzienny oraz pokój na poddaszu.
W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nie doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu. Funkcja mieszkalna lokalu jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, wyspecjalizowane organy wyrażając opinie w zakresie swojej właściwości, w tym: Inspektor Państwowej Inspekcji Pracy w K., Państwowy Inspektor Sanitarny w B. oraz Komenda Miejskiej państwowej Straży Pożarnej w P., nie stwierdziły zmiany sposobu użytkowania lokalu. Podobne stanowisko zajął Wydział Architektury Urzędu Miasta P. Wobec tego, zdaniem organu pierwszej instancji, lokal zachowuje swoją funkcję mieszkalną - służy zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych dzieci przebywających w tzw. "mieszkaniu rodzinkowym". To że wchodzi on w skład struktury organizacyjnej Domu Dziecka, placówki publicznej, nie oznacza zmianę jego charakteru na lokal przeznaczony do użytku publicznego.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Wspólnotę Mieszkaniowa "A", utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy, aprobując stanowisko o braku podstaw do przyjęcia tezy o zmianie sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu. W uzasadnieniu decyzji podkreślano, iż wykorzystanie lokalu na potrzeby Domu Dziecka poprzez utworzenie w nim placówki opiekuńczo-wychowawczej, nie oznacza zmiany jego charakteru z lokalu mieszkalnego na lokal przeznaczony do użytku publicznego. Przebywające w nim dzieci zaspokajają swoje potrzeby mieszkaniowe, a także potrzeby bytowe, emocjonalne i społeczne. Nie jest to lokal ogólnodostępny jak np. kino czy teatr. Nie nastąpiło w tym lokalu, wbrew twierdzeniom odwołującej się, zintensyfikowanie jego eksploatacji przesądzające o zmianie sposobu użytkowania. Ilość przebywających w nim osób nie odbiega od ogólnie przyjętych standardów.
Także wbrew twierdzeniom odwołującej się nie można uznać, iż w lokalu została zorganizowana placówka specjalizacyjno-interwencyjna w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 października 2007 r. w sprawie placówek opiekuńczo-wychowawczych, bowiem nie spełnia on wymagań § 27 ust. 3 wskazanego aktu. Organ odwoławczy podniósł także w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, iż nie rozpatrzył odwołań wniesionych przez W., P. i Ł. M. ze względu na brak po ich stronie interesu prawnego. Ł. M. jest właścicielem jednego z lokali sąsiednich, jednakowoż lokal ten nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt.20 Prawa budowlanego.
Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyła Wspólnota Mieszkaniowa "A".
Skarżąca zarzucił organowi podejmującemu przedmiotową decyzję naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a, jak również naruszenie art. 5 ust. 2, art. 55, art. 71 ust. 1 pkt.2, art. 71 ust. 2 i 4, art. 71 ust. 5 pkt 2 i 3 oraz art. 71a ust. 1 i 4 ustawy - Prawo budowlane.
Zdaniem skarżącej lokal położony przy ul. [...] w P. ma charakter placówki socjalizacyjno-interwencyjnej, nie spełniając wymagań określonych w § 27 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 września 2007 r. w sprawie placówek opiekuńczo-wychowawczych. Uszło uwadze organu odwoławczego to, że zgodnie z § 4 Statutu Domu Dziecka w P. oraz oświadczeniem Dyrektor tej placówki lokal przeznaczony jest na placówkę socjalizacyjno-interwencyjną. Także wiek dzieci, które tam przebywają na to wskazuje. Sąsiedzi M. wielokrotnie podejmowali interwencje w różnych organach, bowiem dzieci umieszczane były w tej placówce w różnych porach dnia i nocy. Skarżyli się także na rodziców odwiedzających dzieci w stanie nietrzeźwości. W ocenie skarżącej, ustaleniu organu odwoławczego pozostają w sprzeczności ze zgromadzonym materiałem dowodowym, co skutkuje naruszeniem art. 77 § 1 i 80 k.p.a.
Ponadto skarżąca podnosi, iż organ odwoławczy nie odniósł się do naruszenia art. 55 prawa budowlanego, który wymaga uzyskania pozwolenia na użytkowanie w sytuacji, kiedy na wzniesienie obiektu budowlanego wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę i jest ona zaliczony do określonej kategorii.
Organ odwoławczy nie odniósł się także do zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów przeciwpożarowych obowiązujących wobec obiektów kategorii ZL II i ZL III. Poza tym przedmiotowy lokal jest miejscem pracy dla pracowników Domu Dziecka. Wobec tego został naruszony przepis art. 71 Prawa budowlanego ze względu na zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, warunków pracy i tym samym lokal zmienił swoje przeznaczenie.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje.
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję lub postanowienie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona.
Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie wszczęte zostało z inicjatywy skarżącej, w ocenie której doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu położonego w budynku wielomieszkalnym przy ul. [...] w P., pełniącego funkcję mieszkalną do momentu utworzenia w nim placówki opiekuńczo-wychowawczej Domu Dziecka.
W świetle ustaleń poczynionych w trakcie postępowania wyjaśniającego nie budzi wątpliwości, iż lokal został wynajęty na rzecz Domu Dziecka z przeznaczeniem na całodobową placówkę opiekuńczo-wychowawczą. W lokalu stale przebywa dziesięcioro dzieci w wieku od [...] wraz z wychowawcą. Opiekę nad dziećmi sprawuje rotacyjnie pięcioro wychowawców oraz jeden pracownik obsługi zatrudniony przez Dom Dziecka na podstawie umowy o pracę. Dzieci przebywające w mieszkaniu są zameldowane w nim na czas określony. W skład lokalu wchodzą: kuchnia, WC, łazienka, pokój mały, pokój średni, pokój duży dzienny oraz pokój na poddaszu.
Kwestie dotyczące zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych regulują przepisy 71 i art. 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016, ze zm.; dalej: pr. bud.).
Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt. 2 pr. bud., przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (ust. 2 art. 71 pr. bud.).
W przypadku samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów określonych w art. 71 ust. 2 (art. 71a ust. 1 pr. bud.).
Przepis art. 71 ust.1 pkt. pr. bud. wskazując na pewne okoliczności, zaistnienie których kwalifikowane jest jako zmiana sposobu użytkowania, zastrzega, iż mają one taki charakter " w szczególności". Tym samym dopuszcza także inne okoliczności, wyraźnie w nim nie wskazane, mogące również stanowić zmianę sposobu użytkowania. W trakcie postępowania okoliczności tego rodzaju nie zostały one wykazane, nie były także podnoszone przez skarżącą. Skarżąca wskazuje bowiem na zmianę przeznaczenia lokalu, określonego jako mieszkalny, na lokal przeznaczony do użytku publicznego oraz zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego i warunków pracy z tym związane. Wcześniej (w odwołaniu) podnosiła także kwestię zmiany funkcji tego lokalu i wiążący się z tym brak zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak również na zmianę wielkości i układ obciążeń.
Sąd nie podziela zarzutów podnoszonych w skardze. W pierwszym rzędzie podkreślić trzeba, iż zmiana przeznaczenia lokalu mieszkalnego na lokal przeznaczony do użytku publicznego stanowiła samodzielną przesłankę zmiany sposobu użytkowania obiektu w świetle przepisu art. 71 ust. 1 pkt. 1 pr. bud. do momentu jego uchylenia przez ustawę z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364). Wobec tego, w stanie prawnym obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji, tego rodzaju zmiana mogła być traktowana jako zmiana sposobu użytkowania tylko i wyłącznie wtedy, kiedy była ona konsekwencją zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń.
Skarżąca wywodzi zmianę sposobu użytkowania lokalu z faktu zmiany jego przeznaczenia, co z kolei wiąże się ze zmianą wskazanych wyżej warunków. W ocenie organu odwoławczego, którą Sąd w pełni podziela, brak jest podstaw do przyjęcia tezy o zmianie przeznaczenia przedmiotowego lokalu, ze względu na fakt, iż nie uległy zmianie warunki, do których odwołuje się przepis art. 71ust.1 pkt. 2 pr.bud. Teza skarżącej oparta jest na założeniu, iż utworzenie w lokalu mieszkalnym placówki opiekuńczo-wychowawczej Domu Dziecka prowadzi do zmiany przeznaczenia lokalu, co wiąże się z koniecznością spełniania wymagań określonych w § 27 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 października 2007 r. w sprawie placówek opiekuńczo-wychowawczych (Dz.U. Nr 201, poz. 1455). Przywołany przepis przewiduje, iż placówka (zgodnie z § 2 pkt. rozporządzenia pod pojęciem placówki należy rozumieć całodobową placówkę opiekuńczo-wychowawczą typu rodzinnego, socjalizacyjnego i interwencyjnego) może znajdować się w budynku, który posiada:
- 1) pokoje mieszkalne 1-5-osobowe, właściwie oświetlone, o powierzchni zapewniającej przechowywanie rzeczy osobistych i swobodne korzystanie z wyposażenia, na które składają się co najmniej dla każdego dziecka:
- a) łóżko lub tapczan,
- b) szafka i lampka nocna,
- c) szafa lub miejsce w szafie na przechowywanie rzeczy osobistych, odzieży i obuwia dostosowanych do pory roku,
- d) zabawki;
- 2) łazienki z miejscem do prania i suszenia rzeczy osobistych i toalety, w ilości umożliwiającej korzystanie z nich w sposób zapewniający intymność i zgodność z zasadami higieny;
- 3) pomieszczenia do wypoczynku wyposażone w stoliki i krzesła, telewizor, gry, zabawki, książki (nie mniej niż jedno pomieszczenie na 10 dzieci);
- 4) miejsce do cichej nauki;
- 5) kuchnię, jeżeli tego wymaga organizacja placówki;
- 6) aneksy kuchenne (nie mniej niż jeden aneks kuchenny na 10 dzieci);
- 7) jadalnię;
- 8) odpowiednio wyposażone pomieszczenia do zajęć terapeutycznych i sportowych;
- 9) pokój gościnny;
- 10) pokój dla dzieci chorych oraz gabinet pielęgniarski, o ile placówka zatrudnia personel medyczny.
Zauważyć jednak przyjdzie, iż na zasadzie ust. 4 § 27 rozporządzenia, przepisy ust. 3 pkt 6-10 nie dotyczą placówek, w których przebywa do 14 dzieci, placówek interwencyjnych specjalizujących się w opiece nad niemowlętami oraz placówek rodzinnych.
Wobec tego utworzenie w lokalu mieszkalnym placówki socjalizacyjno-interwencyjnej dla mniejszej liczby dzieci aniżeli 14, nie wymaga dokonywania ewentualnych zmian w lokalu wynikających z wymogów określonych w punkach 6 – 10 ust. 3 § 27 rozporządzenia. W konsekwencji tego nie dochodzi również do zmian warunków o jakich mowa w art. 71 ust. 1 pkt. 2 pr. bud., a tym samym do zmiany sposobu użytkowania lokalu.
W ocenie Sądu przedmiotowy lokal mieszkalny zachował swą funkcję, mimo iż stał się siedzibą placówki opiekuńczo - wychowawczej. Celem takiej placówki, zgodnie z art. 80 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity z 2009, Dz. U. Nr 175, poz. 1362), jest zapewnienie dziecku całodobowej ciągłej lub okresowej opieki i wychowania oraz zaspokajanie jego niezbędnych potrzeb bytowych, rozwojowych, w tym emocjonalnych, społecznych, religijnych, a także zapewnia korzystanie z przysługujących na podstawie odrębnych przepisów świadczeń zdrowotnych i kształcenia. Zaspokajanie potrzeb dziecka placówka realizuje co najmniej na poziomie obowiązującego standardu opieki i wychowania.
Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G., sygn. akt II SA/Gd 594/05 (Centrala Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych): " W sposób oczywisty do niezbędnych potrzeb bytowych zaliczyć należy obowiązek zapewnienia miejsca zamieszkania. Zatem dla dzieci skierowanych na pobyt całodobowy do placówki opiekuńczo - wychowawczej lokal ten pozostaje mieszkaniem, stanowiącym ich jedyne centrum życiowe. Dla oceny, czy zachowana została funkcja mieszkalna przedmiotowego budynku pozostaje bez znaczenia okoliczność, iż opiekę nad dziećmi sprawują wychowawcy, a nie rodzice zastępczy, rodzice naturalni, czy osoby, które dzieci przysposobiły. Forma sprawowanej nad dziećmi opieki pozostaje w ocenie Sądu prawnie obojętna dla oceny sposobu użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego ".
W tym stanie rzeczy brak było jakichkolwiek podstaw do przyjęcia tezy o zmianie sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu i tym samym do zastosowania środków określonych w art. 71a pr. bud.
Nie zasługuje także na aprobatę zarzut dotyczący naruszenia art. 77 § 1 i 80 k.p.a., bowiem ustalenia przyjęte przez organ odwoławczy, podobnie jak i przez organ pierwszej instancji, nie pozostają w sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym w sprawie.
Niezrozumiały pozostaje zarzut naruszenia art. 55 pr. bud., którego hipoteza nie obejmuje przypadków z zmiany sposobu użytkowania obiektu.
Natomiast organ odwoławczy nie ustrzegł się pewnych naruszeń prawa procesowego nie mających jednak wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Chodzi to o treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji oraz o formę odmowy uznania legitymacji odwoławczej W., P. i Ł. M. Przepis art. 71a pr. bud., stanowiący materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, przewiduje obowiązek podjęcia określonych czynności w przypadku stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego zmiany sposobu użytkowania obiektu (jego części) bez wymaganego zgłoszenia. Organ ten, w drodze postanowienia wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust.
2. W przypadku niewykonania w terminie tego obowiązku, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (ust. 4 art. 71a). Przepis nie reguluje jednak sytuacji, kiedy postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania zostaje wszczęte i organ nadzoru budowlanego w jego trakcie dochodzi do wniosku, iż zmiana sposobu użytkowania nie miała miejsca. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., załatwiając sprawę w pierwszej instancji, orzekł o odmowie wydania decyzji nakazowej, zaś organ odwoławczy takie rozstrzygnięcie utrzymał w mocy. W ocenie Sądu zachodzi tutaj stan bezprzedmiotowości postępowania ze względu na brak sprawy administracyjnej, która może zostać załatwiona poprzez wydanie decyzji. Co za tym idzie, wszczęte postępowanie jako bezprzedmiotowe powinno podlegać umorzeniu na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a.
Organ odwoławczy zasadnie przyjął, iż wnoszący odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji W., P. i Ł. M., w sytuacji, kiedy ostatni z nich jest właścicielem jednego z lokali sąsiednich wobec mieszkania nr [...], nie mają w sprawie interesu prawnego i tym samym nie dysponują legitymacją odwoławczą. Rozpatrzenie tej kwestii nie może jednak ograniczać się do wyjaśnienia zawartego w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, lecz powinno znaleźć swój wyraz w podjętym orzeczeniu. Nie zachodzą żadne przeszkody, aby jednym z elementów decyzji podejmowanej przez organ odwoławczy było rozstrzygnięcie w kwestii legitymacji odwołujących się w postaci umorzenia postępowania odwoławczego w tej części (tj. wobec osób nie posiadających legitymacji).
Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 1992r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) skargę jako niezasadną oddalił.