Uzasadnienie
Decyzją Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. orzeczono o wywłaszczeniu w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz.
64) na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o pow. 31.523 m², oznaczonej jako [...] nr 1 oraz 2, położoną w Z., stanowiącą współwłasność M. C., G. C. i J. K. – z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe spółdzielcze, zgodnie z planem realizowanym, zatwierdzonym dnia [...] r. nr [...].
Wnioskiem z dnia 18 lutego 2013 r. D. K., P. K. oraz H. K. jako spadkobiercy poprzednich właścicieli, wystąpili o zwrot wywłaszczonej części nieruchomości, jako zagospodarowanej bez ich zgody niezgodnie z celem wywłaszczenia.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...], jako organ wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wyznaczony do rozpatrzenia sprawy na podstawie postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] r., po rozpoznaniu sprawy w zakresie zwrotu części nieruchomości, oznaczonej obecnie jako działki nr 3, 4 i 5, orzekł o odmowie zwrotu części przedmiotowych działek. Jako podstawę prawną decyzji odmownej organ I instancji powołał przepisy art. 136 ust. 3, art. 142 ust. 1 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.).
Co do działki nr 6, organ administracji ustalił, że stanowiła ona mienie komunalne Gminy Miasta Z., a w dniu [...] r. ujawniono w księdze wieczystej prawo użytkowania wieczystego na rzecz "B" w Z. Następnie działka ta była przedmiotem dalszego obrotu prawnego i obecnie po przekształceniu prawa własności, stanowi własność M. O. Taki stan rzeczy stanowi przeszkodę do jej zwrotu z mocy art. 229 ugn.
Gdy zaś idzie o działkę nr 3, organ I instancji ustalił, że aktem notarialnym z dnia [...] r. Gmina Miasta Z. sprzedała przedmiotową działkę jako niezabudowaną na rzecz Spółki "C" we W. Działka ta była przedmiotem dalszego obrotu prawnego i obecnie stanowi własność "D" sp. z o.o. we W. Na nieruchomości tej istnieje obecnie pawilon handlowo-usługowy "E", wybudowany w 2003 r. na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę i zezwoleniu na użytkowanie. Wreszcie, działka nr 4, została zbyta fizycznym aktem notarialnym z dnia [...] r., a w wyniku kolejnego zbycia stanowi obecnie własność "F" sp. z o.o. w Z. Zatem działki nr 3 i 4 zostały zbyte przez Gminę na rzecz osób trzecich po dniu [...] r. Utrata przez Skarb Państwa czy gminę prawa dysponowania nieruchomością nawet przy ustaleniu, iż żądanie jej zwrotu jest uzasadnione w świetle art. 136 ust. 3 ugn, w ocenie organu oznacza również negatywną przesłankę zwrotu (vide: wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 336/10, wyrok WSA w Rzeszowie w sprawie II SA/Rz 618/15 oraz G. Bieniek, M. Golesz, St.
Kalus, G. Matusiak, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, wyd. 1, LexisNexis 2012, str. 1066). Zdaniem organu administracji, w takim wypadku nabywcy wywłaszczonej nieruchomości korzystają bowiem z konstytucyjnej ochrony, a rozwiązanie kolizji praw należy do sądu powszechnego.
Odwołanie od decyzji odmownej co do działek nr 3 i 4, wnieśli D. K. i H. K., będący również spadkobiercami zmarłego w toku postępowania P. K. Zarzucili rażące naruszenie art. 136 ust. 1, art. 137 ugn, oraz art. 229 ugn i art. 107 § 3 kpa. Zdaniem odwołujących się, organ I instancji nie ustalił bowiem jednoznacznie, czy wywłaszczone działki zostały użyte zgodnie z celem wywłaszczenia w terminie 7 lub 10 lat od wywłaszczenia oraz, że organ zadysponował tymi nieruchomościami na rzecz osób trzecich z naruszeniem obowiązku powiadomienia poprzednich właścicieli o możliwości wystąpienia z wnioskiem o ich zwrot, co obecnie skutkuje niemożliwością ich zwrotu.
Odwołujący się podnieśli, że zgodnie z planem realizacyjnym budowy osiedla, działki te przeznaczono pod budowę szkoły, której jednak nigdy nie wybudowano, a teren był niezabudowany aż do 2003 r., czyli przez ok. 20 lat od wywłaszczenia. Tymczasem organ I instancji odmawiając zwrotu tych działek, nie rozstrzygnął jednoznacznie przesłanek decyzji.
Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił decyzję organu I instancji w zakresie odmowy zwrotu części działek nr 3 i nr 7, przekazując w tym zakresie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.
Zdaniem organu odwoławczego, zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P38/11, oceny przesłanek zrealizowania celu wywłaszczenia w niniejszej sprawie należy dokonać na dzień 18 lutego 2013 r. jako datę złożenia wniosku o zwrot. Tymczasem organ I instancji ustalił co prawda treść obowiązujących w latach 1982-1994 planów miejscowych, lecz nie udowodnił, aby na przedmiotowych działkach realizowano cel wywłaszczenia, odnosząc się jedynie do aktualnego stanu nieruchomości. W pierwszym rzędzie nie zbadano bowiem kwestii, czy doszło do realizacji inwestycji przed jej wywłaszczeniem, co wykluczałoby jej zwrot. Tymczasem w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej podano, że nieruchomość została już zajęta pod budownictwo mieszkaniowe. W tym celu za niezbędne organ odwoławczy uznał odszukanie dokumentacji zdjęć lotniczych z lat 1982-1983, a także przesłuchanie stron i świadków oraz ponowne oględziny z udziałem geodety celem wskazania granic nieruchomości, objętej postępowaniem oraz sporządzenie szkicu co do sposobu wykorzystania i zagospodarowania poszczególnych jej części.
Konieczne jest także uzupełnienie dokumentacji archiwalnej z postępowania wywłaszczeniowego. Jeżeli zaś w toku postępowania wyjaśniającego zostanie wykazane, że nieruchomość stała się zbędna na cele wywłaszczenia, Wojewoda wskazał na konieczność jego zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa celem umożliwienia wnioskodawcom uruchomienia postępowania cywilnego, zmierzającego do ustalenia ważności cywilnoprawnej w postaci umów zbycia przedmiotowej nieruchomości (wyrok NSA z dnia 17 lipca 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 2245/00).
Skargę na decyzję ostateczną w zakresie działki nr 3 wniosła Spółka "D" jako jej obecny właściciel, domagając się jej uchylenia w tej części oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie:
- - art. 136 i art. 137 ugn z powodu oczywistego braku podstaw co do orzekania w kwestii zwrotu tej działki;
- - art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece z powodu nieuwzględnienia skutków wynikających z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych.
Zdaniem skarżącej organ I instancji przeprowadził bowiem wnikliwie postępowanie i dał wnioskodawcom możliwość wykazania swoich praw, trafnie przyjmując, że orzekanie o zwrocie nieruchomości jest prawnie niedopuszczalne z uwagi na fakt, że wielokrotnie była przedmiotem rozporządzania i jest własnością osób trzecich. Nowy stan własności nie powinien być podważany. Dla poparcia stanowiska powołano orzecznictwo sądowe i literaturę.
W ocenie skarżącej, również obecny stan zagospodarowania przemawia za przyjęciem, że brak jest przedmiotu zwrotu.
Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Prawomocnym postanowieniem z dnia 12 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 1016/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę "F" sp. z o.o. w Z. na przedmiotową decyzję.
W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącej podał, że jej następcą prawnym pod tytułem generalnym jest spółka "A" sp. z o.o. we W. jako podmiot powstały w wyniku przejęcia w drodze połączenia ze spółką "D". W tym względzie powołał się na odpis KRS.
Pełnomocnik uczestników postępowania: D. K. i H. K., jako wnioskodawców w postępowaniu administracyjnym, przychylił się do skargi. Jego zdaniem, organ I instancji poczynił bowiem ustalenia co do stanu faktycznego sprawy lecz jedynie nie zawarł ich w motywach decyzji, z kolei organ odwoławczy wskazał na zbyt szeroki zakres postępowania dowodowego celem ustalenia, że nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia, co uniemożliwiłoby wnioskodawcom dochodzenie odszkodowania. Jego zdaniem, nie jest jednak możliwe orzekanie o zwrocie nieruchomości z uwagi na ochronę osób trzecich (nabywców). W związku z tym pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz rozważenie możliwości uchylenia także decyzji organu I instancji. Nadto wyjaśnił, że obecnie nie toczą się żadne sprawy cywilne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Zaskarżona decyzja – w części objętej skargą, a mianowicie co do działki nr 3, stanowiącej obecnie własność skarżącej, zapadła bowiem z naruszeniem art. 138 § 2 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z mocy tego przepisu, organ odwoławczy władny jest uchylić decyzję organu I instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z uwagi na podzielność przedmiotu sprawy, dopuszczalne było w tym trybie uchylenie decyzji organu I instancji jedynie w co do poszczególnych działek. Jednak organ odwoławczy błędnie wskazał na zakres naruszenia przepisów postępowania i zawarł w motywach zaskarżonej decyzji wadliwe wskazania co do dalszego biegu postępowania przed organem I instancji.
W orzecznictwie sądowym sporna była kwestia co do skutków prawnych zbycia przez Skarb Państwa bądź jednostkę samorządu terytorialnego na rzecz osoby trzeciej po dniu 1 stycznia 1998 r. nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z naruszeniem powinności organu wynikającej z art. 136 ust. 1 tej ustawy. Jednak rozbieżność ta została usunięta w drodze uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OPS 3/14 (ONSA i WSA 2015/5/82).
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sytuacji wystąpienia materialnoprawnych przesłanek z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy, podstawą odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości może być jej zbycie przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał też na brak podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa i odesłania stron na drogę procesu cywilnego celem ustalenia ważności umowy cywilnoprawnej o przeniesieniu prawa własności, zawartej po dniu 1 stycznia 1998 r. Jedynie w przypadku, gdy takie postępowanie cywilne jest już w toku, możliwe jest rozważenie podstaw do zawieszenia postępowania o zwrot. Taki też pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OKS 2627/14 (LEX nr 2118751).
Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni przychylił się do powyższych poglądów, co oznacza, że odstąpił od stanowiska zaprezentowanego w przywołanym przez organ odwoławczy wyroku tut. Sądu jako zapadłym przed podjęciem uchwały NSA. W takiej sytuacji uchwała ta ma walor wiążący.
Rozporządzanie przez jednostkę samorządu terytorialnego działką, objętą skargą, a następnie jej kolejne zbycie podpada bowiem pod przesłanki z art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2016 r. poz. 790). Zasada rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, chroni nabywcę w drodze czynności odpłatnej od podmiotu ujawnionego w księdze wieczystej. Z tej ochrony prawnej korzysta zatem skarżąca. Z tych względów zaskarżona decyzja nie mogła się ostać, bowiem zawarte w niej wytyczne naruszają prawo materialne.
Nadto, organ odwoławczy wskazując na potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego celem ustalenia, czy przedmiotowa działka została wykorzystana na cel wywłaszczenia, co czyni zadość interesom wnioskodawców zgodnie z intencją wniesionego przez nich odwołania, nie wykazał, aby uzupełnienie ewentualnych braków materiału dowodowego nie było możliwe w trybie art. 136 kpa. Stan przedmiotowej działki jako niezabudowanej określono w przywołanych przez organ I instancji umowach notarialnych. Zapis w akcie notarialnym o wywłaszczeniu, mówiący o zajęciu nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe w dniu zawarcia umowy przez Skarb Państwa odnosi się do całej nieruchomości, a nie powinno nastręczać trudności pozyskanie zdjęć lotniczych celem ustalenia, czy rzeczywiście na przedmiotowej działce znajdowały się już uprzednio konkretne obiekty budowlane, zrealizowane przed wywłaszczeniem nieruchomości.
Z tych względów zaskarżona decyzja jako wydana z naruszeniem art. 138 § 2 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.).
Wobec uwzględnienia skargi należało na wniosek skarżącej orzec o zwrocie na jej rzecz kosztów postępowania, obejmujących: wpis sądowy od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w kwocie 480 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, czyli łącznie w kwocie 697 zł. Rozstrzygnięcie w tym zakresie oparto na przepisie art. 202, art. 205 § 2 i art. 209 cyt. ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozp. Min. Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).
Odnosząc się zaś do wniosku pełnomocnika uczestników postępowania o uchylenie decyzji organu I instancji, wyjaśnić należy, że z mocy art. 134 § 2 powołanej ustawy sąd administracyjny nie może orzec na niekorzyść skarżącego, chyba że dopatrzy się rażącego naruszenia prawa.
Tymczasem decyzja organu I instancji o odmowie zwrotu działki skarżącego nie jest obarczona wadą z art. 156 § 1 kpa i zawiera korzystne dla tej strony rozstrzygnięcie. Stąd też w żadnym wypadku nie było dopuszczalne jej wyeliminowanie z obrotu prawnego w trybie art. 135 ustawy.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy powinien zatem ocenić dotychczas zebrany materiał dowodowy pod kątem istnienia przesłanek z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozważyć możliwość uzupełnienia ewentualnych barków tego materiału w trybie art. 136 kpa. O ile organ ten stwierdzi, że doszło do wykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia, zasadne będzie utrzymanie w mocy decyzji odmownej organu I instancji.
W sytuacji stwierdzenia przesłanki z art. 137 ustawy, o ile nie będzie się toczyło postępowanie przed sądem powszechnym na tle ważności umów sprzedaży przedmiotowej działki, decyzja organu I instancji podlegać winna uchyleniu, a postępowanie o zwrot w tej części należy umorzyć jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Organ administracji nie może bowiem orzekać o zwrocie zbędnej na cele wywłaszczenia nieruchomości (tej części), jeżeli w dacie orzekania nie stanowi ona własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.
mr