Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...] Prezydent Miasta działając w oparciu o treść art. 20 ust. 8, art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13,15 w zw. z art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), dalej zwanej ustawą, uchwały Nr LIX/671/2005 Rady Miasta z dnia [...] października 2005 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg w granicach administracyjnych Miasta (Dz. U. W. Nr 84, poz. 1432), zmienionej uchwałą Nr LXXII/869/2006 Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2006 r. (Dz. U. W. Nr 52, poz. 1159), zmienionej uchwałą Nr XIV/207/2007 Rady Miasta (Dz. U. W. Nr 78, poz. 1119) oraz art. 104 kpa orzekł o nałożeniu na Przedsiębiorstwo [...] sp. z o.o. zwane dalej PWiK karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego ul. [...] (wewnętrzna, gruntowa) bez zezwolenia zarządcy drogi (Prezydenta Miasta), w sprawie umieszczonego przewodu wodociągowego (dł. 38 mb i śr. 0,110 mb) w terminie od [...] stycznia 2009 r. do [...] kwietnia 2009 r. tj. 111 dni, pow. zajęcia pasa 4,18 m 2 w kwocie 50,85 zł.
Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Prezydent Miasta na podstawie art. 39 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] kwietnia 2008 r. zezwolił inwestorowi – B.B. na lokalizację w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego tj. przyłącza wodociągowego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego (dz. o nr ewid. [...]), na działce o nr ewid. [...] stanowiącej pas drogowy ul. [...]. Organ zaznaczył, iż decyzja ta jest jednocześnie zgodą zarządcy drogi na czasowe dysponowanie terenem w/w działek do chwili uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego; wyrażenie zgody na dysponowanie terenem części tej działki nie zwalnia inwestora z obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wymienionych ulic przed rozpoczęciem robót, zgodnie z art. 40 ust. 1 i 2 ustawy. W decyzji ustalono ponadto warunki zezwolenia i zobowiązania nałożone na inwestora.
Następnie decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] Prezydent Miasta na wniosek inwestora - B.B. zezwolił na umieszczenie w pasie drogowym ul. [...] (kategoria drogi: wewnętrzna, gruntowa) przyłącza wodociągowego o pow. rzutu poziomego 4,48 m 2, okres umieszczenia liczony od dnia [...] czerwca 2008 r. oraz nałożył na inwestora opłatę za umieszczenie urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (przyłącze o dł. 38 mb i śr. 0,11 mb oraz o dł. 10 mb i śr. 0,03 mb) obejmującą opłatę jednorazową za okres od [...] czerwca do [...] grudnia 2008 r. w kwocie 9,72 zł oraz opłatę roczną naliczoną na kolejne lata przez które urządzenia pozostają w pasie drogowym – 17,92 zł rocznie.
W związku z powzięciem przez organ w dniu [...] czerwca 2008 r. informacji od inwestora dotyczącej zmiany właściciela urządzeń infrastruktury technicznej umieszczonych w pasie drogowym, na podstawie porozumienia nr [...] z [...] marca 2008 r. i nabyciu ich przez [...] oraz wobec faktu uiszczenia przez inwestora nałożonej na niego opłaty za rok 2008, Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] czerwca 2008r. na mocy art. 162 § 1 kpa stwierdził wygaśnięcie decyzji z dnia [...] maja 2008r.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. na wniosek inwestora z dnia [...] grudnia 2008 r. Prezydent Miasta wydał decyzję o nałożeniu na B.B. opłaty rocznej za umieszczenie w pasie drogowym ul. [...] (droga wewnętrzna) przyłącza wodociągowego o pow. rzutu poziomego 0,30 m kw., o d. 10 mb i śr. 0,03 mb (urządzenia umieszczone od [...] czerwca 2008 r.) na kwotę 4 zł.
Z uwagi na fakt, iż nastąpiło wygaśniecie decyzji z dnia [...] maja 2008 r., a nowy właściciel – [...] nie wystąpiła do organu z wnioskiem z uzyskanie zezwolenia oraz naliczenie opłat rocznych za istniejące w pasie drogowym ul. [...] urządzenia infrastruktury technicznej, organ pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. poinformował [...] o zaistniałym fakcie i pouczył o karze grożącej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy. [...] w odpowiedzi na pismo wyjaśniła, iż w jej ocenie brak podstaw do wymagania od spółki złożenia wniosku o naliczenie opłat. Spółka wskazała, iż nastąpiła zmiana właściciela, ale postępowanie w zakresie naliczenia opłat i obciążenia nimi nowego właściciela winno zostać wszczęte i prowadzone przez organ z urzędu.
Na skutek wniosku złożonego do organu przez [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Prezydent Miasta nałożył na spółkę opłatę za umieszczenie w pasie drogowym ul. [...] (droga wewnętrzna) przewodu sieci wodociągowej o dł. 38 mb i śr. 0,11 mb w postaci opłaty jednorazowej za okres od [...] kwietnia 2009 r. od [...] grudnia 2009 r. oraz opłaty rocznej.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. organ zawiadomił [...] o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. [...] bez zezwolenia zarządcy drogi.
Wobec wskazanego powyżej stanu faktycznego organ uznał za zasadne wydanie decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ powołał się na treść art. 40 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1 cyt. przepisu dotyczy umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.
Wobec powyższego organ jako zarządca drogi nałożył na stronę karę pieniężną stanowiącą 10-krotność opłaty odpowiadającej iloczynowi liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni, stawki opłaty za zajęcie 1 m 2 oraz liczby dni zajmowania pasa drogowego (111 dni). Na końcu organ podkreślił, iż [...] jako właściciel sieci wodociągowej odpowiada za zapłatę kary, gdyż zajmowała pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi.
Nie zgadzając się z powyższą decyzją PWiK złożyła odwołanie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania. Odwołująca zarzuciła organowi naruszenie art. 40 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy poprzez uznanie za adresata obowiązku uiszczenia kary spółkę, gdy tymczasem z niekwestionowanego stanu faktycznego wynika, że spółka nigdy nie umieszczała w w/w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, a dokonał tego inwestor. Odwołująca zwróciła uwagę, iż obowiązek uiszczenia opłaty za zajęcia pasa drogowego wiąże się z umieszczeniem a nie eksploatowaniem urządzeń technicznych w nim umieszczonych. Dodatkowo za pozbawione podstaw prawnych uznała odwołująca wydanie przez organ decyzji o wygaśnięciu decyzji z dnia 27 maja 2008 r.
Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i o nałożeniu na [...] kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego ul. [...] bez zezwolenia zarządcy drogi, w sprawie umieszczonego przewodu wodociągowego w terminie od dnia [...] stycznia 2009 r. do dnia [...] kwietnia 2009 r. tj. 110 dni w kwocie 50,39 zł.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko organu I instancji w zakresie zasadności nałożenia kary. Kolegium zwróciło uwagę, iż pomimo wcześniej zgłaszanych sprzeciwów spółka wystąpiła w dniu [...] kwietnia 2009 r. z wnioskiem o zezwolenie na zajęcie przedmiotowego odcinka pasa drogowego wobec czego zdaniem Kolegium spółka podziela stanowisko wyrażone przez organ I instancji w przedmiocie konieczności uzyskania przez spółkę jako nowego właściciela urządzeń, ponownego zezwolenia na zajęcia pasa drogowego. Tym samym w ocenie Kolegium [...] potwierdziło, iż jest podmiotem do którego adresowane winny być wszelkie decyzje związane z zajęciem pasa drogowego od dnia przejęcia w/w przewodu wodociągowego. Mając powyższe na względzie SKO uznało, iż bezsporną pozostaje podstawa prawna nałożenia na skarżącą kary za niedopełnienie obowiązku uzyskania zezwolenia oraz uiszczenia opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury.
Jednocześnie jednak Kolegium zwróciło uwagę, iż organ I instancji błędnie wyliczył ilość dni, za które przedmiotowa kara jest należna, gdyż w rzeczywistości powinien ją naliczyć za okres od [...] stycznia do [...] kwietnia, a nie z [...] kwietnia 2009 r. włącznie, gdyż poczynając od [...] kwietnia 2009 r. [...] obciążona została opłatą za zajęcie pasa drogowego na podstawie decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. [...] wniosła od w/w decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 140 w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia nieodpowiadającego rygorom proceduralnym wymaganym przez prawo oraz naruszenie art. 3, art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w zw. z art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 40 ust. 2, 3 i 5 ustawy o drogach publicznych, a także art. 140 i art. 143 kc poprzez błędne przyjęcie, iż stroną obowiązku publicznoprawnego jest skarżąca.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż nie zgadza się ze stwierdzeniem organu zawartym w uzasadnieniu, iż składając wniosek z dnia [...] kwietnia 2009 r. uznała za słuszne stanowisko organu I instancji co do konieczności złożenia jako nowy właściciel wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, czym Kolegium naruszyło art. 107 § 3 kpa. Ponadto skarżąca zaznaczyła, iż wprowadzenie urządzeń w pasie drogowym nie odbyło się bez zezwolenia, gdyż takowe uzyskał wcześniej inwestor – B.B., a zatem nie można mówić o zajęciu pasa bez zezwolenia. Spółka zwróciła uwagę, iż nie ma statusu inwestora budowy urządzenia, którym był poprzedni właściciel – B.B..
Ponadto skarżąca zarzuciła organowi, iż nie zbadał czy po zakończeniu robót budowlanych związanych z budową przyłącza konieczne było wydanie kolejnych zezwoleń na zajęcie pasa, które warunkowałyby legalne pozostawanie tych urządzeń w pasie drogowym. Na koniec skarżąca zwróciła uwagę na fakt, iż Gmina która jest właścicielem i zarządcą drogi ul. [...] jest także dominującym udziałowcem w [...]. Powyższe wzbudza wątpliwość skarżącej co do zasadności nałożenia na spółkę jako przedsiębiorstwo użyteczności publicznej realizujące zadania własne Gminy przedmiotowej kary stanowiącej obowiązek publicznoprawny.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując dotychczasowe rozważania i argumentację je uzasadniające, uznając jednocześnie zarzuty skarżącej za pozbawione podstaw prawnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sądy administracyjne zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - w skrócie p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kierując się tą zasadą w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz nie z powodów w niej wskazanych.
Wymaga przedstawienia na wstępie regulacji prawnych dotyczących dróg publicznych i dróg wewnętrznych zawartych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838), zwanej dalej ustawą o drogach. Tytuł ustawy wskazuje, iż regulacje prawne w niej zawarte dotyczą przede wszystkim dróg publicznych, o czym świadczy treść art. 1 tej ustawy. W myśl tego przepisu drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub w innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe, drogi gminne (art. 2 ust. 1 ustawy o drogach). Drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne - stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy.
Ustawa reguluje też sposób w jaki dochodzi do zaliczenia drogi do danej kategorii dróg publicznych, wskazując przy tym, że winna ona spełniać nadto określone parametry techniczne. W przypadku drogi gminnej zaliczenie do tej kategorii następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust. 2 ustawy). W myśl art. 7 ust. 1 ustawy do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych.
Według art. 8 ust. 1 ustawy o drogach drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami są drogami wewnętrznymi.
Art. 4 pkt 1 ustawy o drogach zwiera wspólną definicję dla wszystkich wyżej wymienionych dróg. Wedle tego przepisu droga lub pas drogowy to wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu.
Zarządami dróg są organy administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do właściwości których należą sprawy z zakresu planowania, budowy, modernizacji, utrzymania i ochrony dróg. Według tych kryteriów przyjęto, że zarządcą dróg krajowych jest - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wojewódzkich - zarząd województwa, powiatowych - zarząd powiatu, gminnych - zarząd gminy (art. 19 ust. 1-2 ustawy o drogach).
Z regulacji zawartych, w art. 2a oraz art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych wynika, iż zarządem dróg publicznych są organy wykonawcze właścicieli tych dróg. Natomiast w odniesieniu do dróg wewnętrznych w art. 8 ust. 2 ustawy o drogach przyjęto, że budowa, utrzymanie, zarządzanie i oznakowanie tych dróg należy do zarządcy terenu. Powyższe pozwala na stwierdzenie, że administrowanie drogami wewnętrznymi nie zawsze związane jest z prawem własności do terenu, na którym usytuowana jest droga, albowiem zarząd tego terenu może wykonywać użytkownik wieczysty, dzierżawca itp. Ustawa o drogach zawiera regulacje prawne dotyczące zakresów działania zarządców dróg publicznych oraz zarządców terenów, które są do siebie zbliżone, gdy chodzi o budowę dróg, ich utrzymanie, zarządzanie i oznakowanie. To jednak do podejmowania działań władczych, popartych w miarę potrzeby przymusem administracyjnym, ustawodawca przyznał kompetencje tylko zarządom dróg publicznych.
Z treści art. 21 ust. 1a ustawy o drogach wynika bowiem, że tylko zarządca drogi jest organem uprawnionym do wydawania decyzji administracyjnych. Ustawa o drogach publicznych nie zawiera przepisu kompetencyjnego przyznającego takie uprawnienia zarządcy terenu.
Podkreślić należy także, że dotychczasowe orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego zajmowało się kwestiami dotyczącymi dróg publicznych i dróg wewnętrznych. Dla niniejszej sprawy istotne zagadnienia pojawiały się judykaturze odnośnie samowolnego naruszenia pasa drogowego drogi wewnętrznej. Sąd Najwyższy i Naczelny Sąd Administracyjny stał i nadal stoi na stanowisku, że orzekanie w drodze decyzji administracyjnej na podstawie art. 36 ustawy o drogach ma zastosowanie tylko w przypadku samowolnego naruszenia pasa drogi publicznej w znaczeniu wynikającym z art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o drogach, natomiast w razie samowolnego naruszenia pasa drogowego drogi wewnętrznej właściwym do rozpoznania sprawy jest sąd powszechny.
Takie stanowisko zostało wyrażone przez Kolegium Kompetencyjne przy Sądzie Najwyższym w postanowieniu z dnia 10 kwietnia 1987 r., III Co 5/86 /OSNC 1988 z. 11 poz. 156/, w którym przyjęto pogląd, że "Art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. nr 14 poz. 60), według którego właściwy zarządca drogi orzeka o przywróceniu samowolnie naruszonego pasa drogowego do stanu poprzedniego, ma zastosowanie tylko w przypadku naruszenia pasa drogi publicznej w znaczeniu wynikającym z art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy. Rozpoznanie sprawy o naruszenie posiadania drogi wewnętrznej oraz posiadania służebności przejazdu (...) należy do sądu powszechnego."
Sąd Najwyższy podzielił ten pogląd w uchwale z dnia 30 grudnia 1987 r.
III CZP 83/87 (OSNCP 1989 nr 6 poz. 93). Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 stycznia 1989 r. IV SA 992/92 (ONSA 1989 Nr 2 poz.
70) stwierdził, że skoro drogi wewnętrzne nie są drogami publicznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, to brak jest podstaw do stosowania do dróg wewnętrznych tych przepisów ustawy, które dotyczyły dróg publicznych i w sposób wyraźny nie odnoszą się do dróg wewnętrznych; do przepisów takich należy między innymi art. 36 i art. 39 ustawy. Zwłaszcza art. 36 tej ustawy, według którego w razie samowolnego naruszenia pasa drogowego lub zarezerwowanego pasa terenu, właściwy organ administracji publicznej orzeka o przywróceniu do stanu poprzedniego, nie dotyczy drogi wewnętrznej. Sprawa przywrócenia pasa drogowego drogi wewnętrznej do stanu poprzedniego - w razie jego samowolnego naruszenia - jest sprawą ze stosunków z zakresu prawa cywilnego (sprawą cywilną), w myśl zatem art. 2 § 1 Kpc, właściwy do jej rozpoznania jest sąd powszechny. Przepis art. 36 ustawy o drogach nie jest w sprawie dotyczącej drogi wewnętrznej przepisem szczególnym w rozumieniu art. 2 § 3 Kpc i nie wyłącza z właściwości sądu powszechnego sporu w razie samowolnego naruszenia pasa drogowego drogi wewnętrznej. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2002 r. II SA/Kr 2223/99 (nie publ.).
Naczelny Sąd Administracyjny w Uchwale Składu Pięciu Sędziów z dnia 21 października 2002r. OPK 28/02 przyjął, że o przywróceniu pasa drogowego drogi wewnętrznej do stanu poprzedniego, w razie jego samowolnego naruszenia (art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838), nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej. Podobny pogląd został wyrażony w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2005r. sygn. akt II OPS 2/05, ONSA i WSA 2005/5/88).
Sąd w całości podziela przedstawione wyżej stanowisko judykatury, że skoro drogi wewnętrzne nie są drogami publicznymi w rozumieniu ustawy o drogach, to brak jest podstaw do stosowania do dróg wewnętrznych tych przepisów ustawy, które dotyczyły dróg publicznych i w sposób wyraźny nie odnoszą się do dróg wewnętrznych. Do przepisów takich należy zaliczyć również art. 39 i art. 40 ustawy o drogach. Konsekwencją przyjęcia takiego stanowiska jest stwierdzenie, że zarówno o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego drogi wewnętrznej jak o nałożeniu kary za zajęcie pasa drogowego drogi wewnętrznej nie może orzekać zarządca drogi w drodze decyzji administracyjnej.
Nie jest kwestionowane przez Sąd prawo zarządcy drogi publicznej do wyłącznego decydowania o pasie drogowym, jako gruncie wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, który z racji swego przeznaczenia wynikającego z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach przeznaczony jest do zadań z drogą i ruchem drogowym związanych. Zakaz sytuowania w pasie drogowym jakichkolwiek urządzeń i budowli nie służących drodze lub bezpieczeństwu ruchu drogowego wynika wprost z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach nie jest jednak zakazem bezwzględnym, a wyjątki od niego znajdują oparcie w ustawie.
Przepisy ustawy o drogach szczegółowo regulują procedurę uzyskania prawa legalnego zajmowania pasa drogowego drogi publicznej pod obiekt lub urządzenie z funkcjami pasa niezwiązanymi. Procedura ta przebiega w trzech koniecznych i kończących się decyzjami administracyjnymi etapach: postępowania w przedmiocie uzyskania zezwolenia na zlokalizowanie takiego obiektu (art. 39 ust. 3 ustawy o drogach), następującego po nim postępowania o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach) i wynikającej z udzielonego zezwolenia na zajęcie pasa decyzji nakładającej opłatę za to zajęcie (art. 40 ust. 3 i ust. 11 ustawy o drogach). Z przepisu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach wynika, iż właściwy zarządca drogi może w drodze decyzji administracyjnej zezwolić na zlokalizowanie w pasie drogowym drogi publicznej obiektu budowlanego lub urządzenia nie związanego z celami, dla których urządzony jest pas drogowy.
Zezwolenie takie może zostać wydane, jeżeli zarządzający daną drogą uzna, że w konkretnym przypadku zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności uzasadniające odstąpienie od zakazu wynikającego z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach. W decyzji zezwalającej na posadowienie wnioskowanego obiektu zarządca drogi wskazuje m.in. że przed rozpoczęciem robót konieczne jest uzyskanie zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego czy to dla prowadzenia robót w pasie drogowym, czy w celu umieszczenie w nim obiektu (art. 39 ust. 3a pkt 3 ustawy o drogach). Decyzja w przedmiocie zajęcia pasa drogowego drogi publicznej przedmiotowo związana z decyzją lokalizacyjną rozstrzyga o zajętej powierzchni pasa drogowego i czasie jego zajmowania, które to podstawowe elementy decyzji stanowią podstawę do ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego w określonym decyzją czasie.
W myśl przepisu art. 40 ustawy o drogach zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg publicznych wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1 dotyczy m.in. zgodnie z pkt 4 zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż prowadzenie robót w pasie drogowym, umieszczanie infrastruktury technicznej i obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Zatem zajęcie pasa drogowego w rozumieniu powyższych przepisów oznacza lokalizację w obrębie tego pasa urządzeń lub obiektów materialnych lub też uniemożliwienie korzystania z niego przez inne osoby wskutek prowadzenia robót ewentualnie zajęcia w innym celu - na prawach wyłączności. Istotą zajęcia pasa drogowego jest zatem wyłączenie jego ściśle określonej części z publicznego (dostępnego dla wszystkich) użytku.
Zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach zarządca drogi wymierza karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub za zajęcie pasa drogowego o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi.
Na podkreślenie zasługuje, że niesporne jest w doktrynie i w orzecznictwie, iż w sytuacji gdy określone przepisy nakładają na podmiot karę administracyjną, muszą być one wykładane ściśle.
W wyroku z dnia 7 czerwca 2001 r. (sygn. akt II SA 1391/00, Lex nr 55337) NSA wprost wskazał, że użyte w przepisie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych sformułowanie "pobiera się kary pieniężne za m. in. zajęcie pasa bez zezwolenia oznacza, że organ administracji ma obowiązek pobrać karę pieniężną w przypadku stwierdzenia stanu faktycznego wymierzonego w tym przepisie".
Przechodząc do konkretnych okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że najistotniejsze dla sprawy okoliczności faktyczne są niesporne. Skarga nie kwestionuje stanu faktycznego przyjętego przez organy, a wynika z niego jednoznacznie, że ulica [...], której sprawa dotyczy, stanowi drogę wewnętrzną.
Przypomnieć trzeba, że przedmiotem sprawy jest decyzja nakładająca na skarżącą spółkę karę za zajęcie pasa drogowego ul. [...] bez zezwolenia zarządcy drogi – Prezydenta Miasta za okres od [...] stycznia 2009 r. do [...] kwietnia 2009 r., a polegającym na umieszczeniu od dnia [...] czerwca 2008 r. w w/w pasie urządzeń – przewodu wodociągowego. Nakładając w/w obowiązek organ w podstawie prawnej wskazał art. 20 ust. 8, art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 oraz 15 w zw. z art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz uchwałę Rady Miasta w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg w granicach administracyjnych Miasta.
Niesporne jest wybudowanie przez inwestora B.B. w pasie drogowym ul. [...] stanowiącej drogę wewnętrzną przyłącza sieci wodociągowej do budynku mieszkalnego. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że roboty budowlane związane z umieszczeniem tego przyłącza prowadzone były po uzyskaniu przez inwestora stosownego zezwolenia Prezydenta Miasta. W decyzji lokalizacyjnej ustalono warunki uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa ruchu drogowego oraz zobowiązania nałożone na inwestora. Dalej decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Prezydent Miasta zezwolił inwestorowi B.B. na umieszczenie w pasie drogowym ul. [...] (kategoria drogi: wewnętrzna, gruntowa) przyłącza wodociągowego oraz nałożył na niego opłatę jednorazową oraz opłatę roczną naliczoną na kolejne lata, przez które urządzenia pozostają w pasie drogowym.
W związku z nabyciem przez skarżącego od inwestora urządzeń infrastruktury technicznej umieszczonych w pasie drogowym na podstawie porozumienia nr [...] z [...] marca 2008 r., Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. na mocy art. 162 § 1 kpa stwierdził wygaśnięcie decyzji z dnia [...] maja 2008 r. Na skutek wniosku złożonego do organu przez [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Prezydent Miasta nałożył na spółkę opłatę za umieszczenie w pasie drogowym ul. [...] (droga wewnętrzna) przewodu sieci wodociągowej, po czym zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy o drogach nałożył na [...] karę pieniężną, co uzasadnił tym, że [...] zajmowała pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi. Decyzję tą co prawda uchyliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ale ponownie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 40 ust. 12 pkt 1, ust. 13 i 15 w zw. z art. 40 ust. 4 ustawy orzekło o nałożeniu na [...] kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego ul. [...] bez zezwolenia zarządcy drogi w sprawie umieszczonego przewodu wodociągowego w terminie od dnia [...] stycznia 2009 r. do dnia [...] kwietnia 2009 r. tj. 110 dni w kwocie 50,39 zł.
W oparciu o przedstawione na wstępie rozważania prawne sąd doszedł do przekonania, ze ustawa o drogach nie przewiduje sytuacji, w których prowadzi się postępowania administracyjnego celem uzyskania przez określony podmiot zgody na lokalizację obiektu lub urządzenia, a następnie na zajęcie pasa drogowego drogi wewnętrznej. Zauważyć należy, iż na gruncie tej ustawy ustawodawca nie posłużył się klauzulą, że w stosunku do dróg wewnętrznych stosuje się wprost bądź odpowiednio przepisy dotyczące dróg publicznych. W związku z powyższym stwierdzić należy, że do dróg wewnętrznych nie stosuje się przepisów dotyczących kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych).
Należy w tym miejscu zauważyć, że brzmienie tytułu i treści powołanej ustawy o drogach jednoznacznie wskazuje, że zawarte w niej przepisy nie dotyczą dróg nie mających statusu prawnego dróg publicznych.
Na uwagę również zasługuje to, że wskazana przez organy w podstawie prawnej decyzji uchwała Rady Miasta (bez precyzyjnego wskazania jej przepisu) w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg w granicach administracyjnych Miasta nie przewiduje stawek dla dróg wewnętrznych, wszystkie stawki odnoszą się tylko do kategorii dróg publicznych. Zatem i ta podstawa prawna jest błędna.
Uznając w konsekwencji, iż zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta - jako wydane bez podstawy prawnej - są dotknięte w sposób niewątpliwy wadą nieważności wyrażoną w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji, zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w oparciu o treść art. 152 p.p.s.a.
Stosownie do treści art. 200 oraz art. 205 ppsa, Sąd uwzględnił wniosek Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego zwrotu poniesionych przez stronę skarżącą kosztów postępowania sądowego, na które składają się uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie radcy prawnego ustalone na podstawie § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) oraz uiszczona opłata skarbowa od dokumentu pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.