Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.z 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 1101/17

Uzasadnienie

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) decyzją z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332, dalej: Pr. bud.) – w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie samowolnie wykonanych przez K.S. robót budowlanych polegających na przebudowie budynku gospodarczego, wykonaniu w nim kotłowni z dobudową nowego komina, utwardzeniu terenu przed wejściem do budynku, przebudowie wewnętrznej instalacji elektrycznej, wod-kan, c.o. wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny z częścią garażową w [...], na nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...], nałożył na K.S. obowiązek:

1. 1. zamurowania wszystkich otworów okiennych (5 sztuk) usytuowanych w ścianie tylnej budynku mieszkalnego położonego na działce o nr ewid. [...] w miejscowości [...], przebiegającej wzdłuż granicy z działką o nr. [...], poprzez zdemontowanie stolarki okiennej oraz zamurowanie otworów okiennych na grubość ściany lub ich wypełnienie pustakami szklanymi (luksferami),
2. 2. wydzielenia ścianką działową z drzwiami, z obecnego pokoju dziennego (pomieszczenie nr 12 wg ekspertyzy) dwóch pomieszczeń – pokoi dziennych (wg załączonego rys. nr 1Z, stanowiący integralną część złożonej ekspertyzy technicznej) i w nowo powstałym pomieszczeniu:
3. a) nr 12A (pokój dzienny) wykuć nowy otwór okienny od strony działki o nr ewid. [...] (droga gminna), wstawić nadproża prefabrykowane np. 2x SBN120 l=1,8m firmy Konbet lub równoważne wraz z osadzeniem stolarki okiennej o wymiarach 1,40x1,50m,
4. b) nr 12B (pokój dzienny) – powiększyć istniejące okno od strony działki o nr ewid. [...] (droga gminna) na istniejących nadprożach w taki sposób, aby łączne jego wymiary wynosiły: 2,38 x 1,50m (pozostały po zdemontowaniu stolarki drzwiowej otwór należy przemurować od posadzki do wysokości parapetu).

PINB określił termin wykonania tych robót do 15 grudnia 2017 r.

Od powyższej decyzji odwołała się E.M. - właścicielka sąsiedniej nieruchomości nr ewid. [...] - zarzucając brak uwzględnienia składanego przez nią w toku postępowania wniosku o uzupełnienie ekspertyzy w zakresie ewentualnego docieplenia ściany usytuowanej przy granicy działek od wewnątrz budynku. W związku z tym odwołująca się zarzuciła, że decyzja PINB pomija rozstrzygnięcie co do docieplenia budynku inwestora bez naruszenia własności działki skarżącej.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: K.p.a.) - uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wyznaczenia terminu wykonania określonego w decyzji obowiązku i orzekł w tym zakresie o wyznaczeniu terminu wykonania obowiązku na cztery miesiące od dnia doręczenia swojej decyzji a pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

WINB uznał, że nałożony decyzją PINB obowiązek wykonania wymienionych w tej decyzji robót budowlanych spowoduje doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych polegających na samowolnej przebudowie budynku gospodarczego, wykonaniu w nim kotłowni z dobudową nowego komina, utwardzeniu terenu przed wejściem do budynku, przebudowie wewnętrznej instalacji elektrycznej, wod-kan, c.o. wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalnych z częścią garażową w [...], na nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...].

Odnosząc się do spornej kwestii dotyczącej docieplenia ściany zewnętrznej budynku usytuowanego bezpośrednio przy granicy z działką odwołującej się, WINB wskazał, że ewentualne przekroczenie granicy sąsiedniej działki przy dociepleniu budynku, co jest nieuchronne przy usytuowaniu budynku bezpośrednio przy granicy, jest w pierwszej kolejności naruszeniem własności – instytucji prawa cywilnego. Nie mogą więc tu mieć zastosowania przepisy prawa administracyjnego. Tytułem przykładu WINB wskazał art. 151 Kodeksu cywilnego.

WINB wskazał ponadto, że fakt wniesienia odwołania spowodował wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a w okresie tym upłynął w znacznej części określony w decyzji termin wykonania nałożonego w jej sentencji obowiązku. Dlatego też zgodnie z uprawnieniem wynikającym z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., WINB uchylił decyzję PINB w części dotyczącej wyznaczenia terminu wykonania obowiązku, orzekając w tym zakresie jak w sentencji decyzji. Organ określił przy tym termin uwzględniając faktyczny czas, w którym decyzja PINB nie podlegała wykonaniu z powodu wniesienia środka odwoławczego, z nieznacznym jego wydłużeniem (około 0,5 miesiąca) z powody zimowej pory na jaką przypadnie wyznaczony okres, który z oczywistych względów może być niekorzystny dla wykonywania robót obejmujących również zewnętrzne elementy budynku.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi E.M. - reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika radcę prawnego - złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonej decyzji skarżącą zarzuciła naruszenie:

1. 1. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:
2. - art. 6 K.p.a. – organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa,
3. - art. 8, art. 11 w zw. z art. 107 § 2 K.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich czynności do ustalenia stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji spowodowało ustalenie, że w sprawie została wydana zaskarżona decyzja organu II instancji i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji,
4. - art. 7, 77, 78, 84 § 1, 86 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, wskazanie faktów które organ uznał za udowodnione oraz faktów i przyczyn z powodu których nie przyjął wniosków dowodowych, odmówił im wiarygodności i mocy dowodowej, co w konsekwencji doprowadziło do wydania dowolnej decyzji,
5. 2. przepisów prawa materialnego:
6. - art. 4 Pr. bud. poprzez pominięcie tego prawa i przyjęcie braku zgody na dysponowanie nieruchomością,
7. - art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud. poprzez pominięcie zasad wynikających z tego przepisu,
8. - art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., który stanowi, że stan niezgodności z prawem o którym mowa w cytowanym przepisie oznacza zgodność z szeroko pojętym prawem budowlanym (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) ale także to, że prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości a inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością sąsiednią na cele budowlane.

Stawiając powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB, w części dotyczącej docieplenia ściany zewnętrznej budynku inwestora a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem Sąd nie dostrzegł, aby zaskarżone rozstrzygnięcie naruszało przepisy postępowania oraz przepisy materialnoprawne w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy obowiązków nałożonych na inwestora, które - zdaniem skarżącej - powinny obejmować także wykonane roboty w zakresie docieplenia budynku ze ściany zewnętrznej.

Rozstrzygając ten spór należy wskazać, że podstawę materialnoprawną decyzji organu I instancji stanowił art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud.. Przepis ten stanowi, że organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych (lub wykonanych już robót budowlanych) do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

Ustawodawca w przepisie tym używa zwrotu "...doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem". Doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem należy - jak słusznie uznał organ odwoławczy - rozumieć jako doprowadzenie do zgodności z prawem administracyjnym materialnym (w tym przypadku Pr. bud., czy rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) a nie z przepisami innych gałęzi prawa, np. przepisami prawa cywilnego. Jest to pogląd znajdujący swoje uzasadnienie w szeregu orzeczeń sądowoadministracyjnych (wyroki NSA z: 13 stycznia 2003 r., IV SA 523/01, ONSA 2004, nr 2, poz. 54; 13 marca 2008 r., II OSK 228/07, Lexis.pl nr 2324178; 9 kwietnia 2009 r., II OSK 532/08, "Palestra" 2011, nr 1-2, s. 128; 26 stycznia 2012 r., II OSK 2140/10, Lexis.pl nr 3891301; 28 sierpnia 2015 r. II OSK 2/14).

Jeżeli natomiast wykonane roboty budowlane spowodowały naruszenie dóbr chronionych przepisami prawa cywilnego, to doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w tym zakresie powinno nastąpić w drodze postępowania przed sądem powszechnym na podstawie odpowiednich przepisów, np. art. 144, 145, 147, 151, 222 Kodeksu cywilnego (Z. Niewiadomski, w: Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2006, s. 540-541; A. Gliniecki, w: Prawo budowlane. Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2014, s. 681-682; R. Godlewski, w: Prawo budowlane z umowami w działalności inwestycyjnej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 259).

Potwierdzeniem niejako powyżej przedstawionych poglądów może być uchwała NSA z 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10, w której stwierdzono, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (ONSAiWSA 2011, nr 2, poz. 22).

Powyższe stanowisko jest tym bardziej uzasadnione, skoro z przedłożonej "Ekspertyzy technicznej do wykonanych robót budowlanych..." z [...].07.2017 r. wynika, że roboty budowlane polegające na dociepleniu ściany budynku zostały wykonane "właściwie ze sztuką budowlaną" (str. 9). Zatem te roboty budowlane mogły ewentualnie spowodować naruszenie dóbr chronionych przepisami prawa cywilnego. Jednak w takim przypadku doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w tym zakresie powinno nastąpić w drodze postępowania przed sądem powszechnym. Jest to bowiem - jak słusznie wskazał WINB - przypadek, w którym powinien mieć zastosowanie art. 151 k.c., gdyż ewentualne przekroczenie granicy sąsiedniej działki przy docieplaniu budynku, co jest nieuchronne przy usytuowaniu budynku bezpośrednio przy granicy, jest w pierwszej kolejności naruszeniem własności – instytucji prawa cywilnego. Nie mogą więc tu mieć zastosowania przepisy prawa administracyjnego.

Odnosząc się natomiast do kwestii ustalenia przez PINB prawa do dysponowania przez inwestora nieruchomością skarżącej na cele budowlane, należy wskazać, że ustalenie to niczego w tej sprawie by nie wyjaśniło ani też nie zmieniło. Skoro bowiem budynek jest usytuowany w granicy z działką skarżącej, to logicznym jest, że jego docieplenie musiało spowodować przekroczenie granicy i przez to ewentualnie spowodować naruszenie własności działki skarżącej. Te jednak kwestie mogą być wyjaśniane tylko przed sądem cywilnym.

W tym stanie rzeczy skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest zarzutów, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).