Uzasadnienie
Dyrektor Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działający z upoważnienia Wójta Gminy, powołując się na art. 17, art. 24 ust. 2, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., aktualny tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 615, dalej jako u.ś.r.), art. 104, art. 107 ust. 4, art. 108, art. 127a oraz art. 162 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako k.p.a.) decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r., nr [...] odmówił B.T. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego w związku z opieką nad matką W.T., wskazując, że podstawą jest brak sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny oraz że niepełnosprawność członka rodziny powstała po ukończeniu 25 roku życia.
W pierwszej kolejności organ przytoczył treść art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 1b u.ś.r., a następnie wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 (Dz. U. z dnia 23 października 2014 r. poz. 1443) stwierdził, iż art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Orzeczenie to – zdaniem organu – nie został wykonany, a tym samym nie dokonano żadnych zmian w zasadach przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych opiekunom osób dorosłych.
Następnie organ podał, że dnia 18 maja 2022 r. B.T. złożył wniosek o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad matką – W.T., która posiada znaczny stopień niepełnosprawności. Zgodnie z orzeczeniem niepełnosprawność W.T. powstała w 77 roku życia, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] listopada 2016 r. Ponadto zaznaczył, iż powyże orzeczenie zostało wydane na stałe. Tym samym nie są spełnione przesłanki uprawniające do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wskazane w art. 17 ust. 1b u.ś r. (tzn. niepełnosprawność powstała później niż do ukończenia 18 roku życia lub później niż w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia).
Dalej organ podkreślił, iż z wcześniej przeprowadzonych wywiadów na potrzeby wydania decyzji o specjalnym zasiłku opiekuńczym wynika, że B.T. nie sprawował stałej opieki nad matką. Zgodnie z załączonymi do wywiadu oświadczeniami wynika, że od czasu do czasu przygotowuje kolacje mamie, raz na tydzień robi zakupy, wykupuje recepty. Zgodnie z potrzebą organizuje wizyty lekarskie. Ponadto B.T. od 7 do 15/16 przebywał poza domem - wyrabiał drzewo. W zakresie codziennych czynności takich jak: czynności higieniczne - kąpiele, strzyżenie, obcinanie paznokci, mycie zębów, korzystanie z toalety, przygotowywanie ubrań, podawanie leków, sprzątanie, pranie prasowanie, opłacanie rachunków, załatwianie spraw urzędowych, wyjścia na zewnątrz domu, W.T. radziła sobie sama. Z wywiadu wynikało, że matka strony jest osobą bardzo samodzielną, nieleżącą na stałe w łóżku, nieporuszającą się za pomocą sprzętu rehabilitacyjnego, wykazującą się wiedzą co do opłat jakie są dokonywane przez rodzinę, rzeczową i logiczną w rozmowie, pilnującą aby mieć leki, wspierającą swojego syna.
Z wniosków pracownika socjalnego wnika, że stan zdrowia W.T. poprawił się na tyle, że jest ona osobą samowystarczalną i bardzo samodzielną, w zasadzie we wszystkich czynnościach życiowych nie potrzebuje wsparcia osoby, która musiałaby zrezygnować z zatrudnienia w celu pomagania osobie z orzeczeniem. Wnioskodawca nie sprawował stałej opieki nad matką, większość dnia przebywał poza domem, a zakres rzeczy jakie wykonywał w domu nie wykraczał poza zakres obowiązków wynikających ze wspólnego zamieszkiwania z rodzicem. Ponadto dokumenty dotyczące stanu zdrowia matki, jakie dostarczył wnioskodawca są dokumentami starymi z 2016 r. lub 2020 r. Nie był w stanie dostarczyć dokumentów potwierdzających fakt np. rehabilitacji z aktualną datą, gdyż matka nie była hospitalizowana w ostatnim czasie, ani rehabilitowana.
W ocenie organu z wywiadów wyraźnie wynika, że pracownik socjalny dobrze rozeznał się w sytuacji w rodzinie strony. W związku z tym została wydana przez Kierownika GOPS decyzja z dnia [...] kwietnia 2022 r., odmawiająca prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego B.T. Organ uznał, że wskazane powyżej czynności należą do czynności wykonywanych także przez osoby zatrudnione oraz nie wykraczają poza zakres obowiązków wynikających ze wspólnego zamieszkiwania z rodzicem. Od tej decyzji nie zostało złożone odwołanie.
Następnie organ zauważył, iż do wniosku z dnia [...] maja 2022 r. strona dołączyła oświadczenia, które w części odpowiadają oświadczeniom złożonym podczas wywiadów przeprowadzonych na potrzeby wydania decyzji dotyczącej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Natomiast dnia 31 maja 2022 r. wpłynął nowy wywiad wraz z oświadczeniami, który został tym razem przeprowadzony przez innego pracownika na potrzeby wydania decyzji dotyczącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Pracownik opisał stan zdrowia W.T., wymieniając na co choruje i z czym się obecnie zmaga. Zarówno teraz, jak i we wcześniejszym okresie nie ulega wątpliwości, że W.T. jest osobą schorowaną. Jednak ze wszystkich ostatnio przeprowadzonych wywiadów wynikało, że stan jej zdrowia pozwala na to, aby syn B.T. mógł podjąć zatrudnienie. Wszystkie czynności, które wykonuje B.T. w stosunku do swojej mamy są czynnościami, które można pogodzić z zatrudnieniem i nie wymagają od niego rezygnacji z niej.
Jednocześnie organ I instancji zauważył, że w okresie gdy W.T. była osobą świeżo po przebytym zawale, wnioskodawca spełniał przesłanki do przyznania mu świadczenia z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką. Z czasem natomiast jej zdrowie zaczęło się poprawiać tak, że stała się ona na tyle samodzielna, że nie potrzebuje już 24-godzinnej i stałej opieki. Schorzenia, które obecnie jej towarzyszą są schorzeniami znamiennymi dla osób w podeszłym wieku. Wiele rodzin wspólnie zamieszkujących z osobami starszymi, boryka się z podobnymi problemami co rodzina Państwa T. Przykładem może być miejsce zamieszkania - Gmina. Jest to miejsce, z którego ciężko jest się wydostać bez posiadania własnego środka transportu. Tak więc każda osoba schorowana, aby udać się na wizytę do lekarza specjalisty musi liczyć na pomoc członków rodziny, którzy albo ją zawiozą albo pomogą w organizacji środka transportu do lekarza.
Fakt ten nie wymaga jednak rezygnacji z pracy, a jedynie umiejętności organizacyjnych. Organ podkreślił również, że w pobliżu domu W.T. mieszka jej córka – emerytka, która mogłaby pomóc bratu i w czasie jego nieobecności doglądać mamy w razie potrzeby lub pojechać z nią do lekarza.
Organ I instancji zwrócił również uwagę na dodatkowe oświadczenia składane przez B.T. Przed wydaniem decyzji odmawiających mu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, złożone oświadczenie o wykonywanych czynnościach podczas opieki nad matką było bardzo lakoniczne i zawierało wskazanie tylko 3 czynności wykonywanych przy matce: przygotowywanie posiłków, organizowanie wizyt lekarskich zgodnie z potrzebą oraz robienie zakupów i realizacja recept. Natomiast na podobnym oświadczeniu, dołączonym do wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, koordynowanym przez adwokata, zakres czynności wykonywanych przy W.T. znacząco się zmienił. Wyraźnie widać, że w dołączonym do wniosku o świadczenie pielęgnacyjne oświadczeniu, osoba wypełniające je, odnosiła się analogicznie do zarzutów jakie organ przytoczył w decyzji odmawiających. Zdaniem organu I instancji oświadczenie to zostało "dopasowane" w taki sposób, żeby po raz kolejny nie można było na jego podstawie wydać decyzji odmownej.
Zaznaczono w tym oświadczeniu następujące działania: przygotowywania ubrań i ubieranie; mierzenie ciśnienia; mierzenie poziomu cukru, podanie insuliny; podawanie leków; przygotowywanie i podawanie posiłków; sprzątanie, pranie i prasowanie; wizyty lekarskie; opłacanie rachunków; robienie zakupów, realizacja recept; załatwianie spraw urzędowych; wyjścia do kościoła; wyjścia na spacery; przygotowywanie i przynoszenie opału; odśnieżanie; czynności ogrodnicze; czytanie książek i pism urzędowych. Znacząca część tych czynności jest czynnościami, które niezależnie od stanu zdrowia mamy, wnioskodawca i tak musiałby wykonywać mieszkając razem z nią (np. odśnieżanie, opalanie mieszkania i przygotowywanie opału, sprzątanie, opłacanie rachunków itd.).
Nie można ich zaliczyć do czynności, które są wykonywane ponad to, co musiałby zrobić również dla siebie. Z pozostałymi rzeczami można sobie poradzić przy dobrej organizacji, bądź prosząc o pomoc swoją siostrę. Podawaniem posiłków czy mierzeniem ciśnienia można się podzielić z innymi członkami rodziny. Leki można przygotować na cały dzień, tak żeby zupełnie świadoma na umyśle W.T. mogła je sobie brać zgodnie z zaleceniami lekarza. Realizacje recept i zakupy można robić przed lub po pracy. Tak więc, jak już zostało to stwierdzone, wskazane czynności należą do czynności wykonywanych także przez osoby zatrudnione. Trudno zatem uznać, że sprawowanie opieki w powyższym zakresie uzasadnia konieczność rezygnacji z pracy zawodowej. Czynności wykonywane przez B.T. nie wykraczają poza zakres obowiązków wynikających ze wspólnego zamieszkiwania z rodzicem.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył B.T., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
- 1) prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji przez zastosowanie nomy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP;
- 2) prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. i przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przez skarżącego nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów pełnomocnik odwołującego wniósł o uchylenie w całości decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy przez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Decyzją z [...] grudnia 2022 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.
W pierwszej kolejności Kolegium przytoczyło treść art. 17 ust. 1 art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz treść przywołanego przez organ I instancji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. Wskazany wyrok Trybunału – zdaniem Kolegium - ma charakter zakresowy, co oznacza, że wprawdzie nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu, rodzi on jednak obowiązek prokonstytucyjnej wykładni tej regulacji, tak aby rezultat tej wykładni nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Organ przyjął, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest zgodny z Konstytucją i brak jest przeszkód prawnych do jego stosowania.
W stosunku zaś do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności i w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.
Natomiast - zdaniem Kolegium - z przedłożonych do akt dokumentów wynika, że nie została spełniona przesłanka warunkująca przyznanie odwołującemu się świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. - tzn. istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy sprawowaną opieką a niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. O istnieniu rzeczywistego związku przyczynowo-skutkowego można natomiast mówić, gdy opieka realizowana i wynikająca z potrzeb konkretnego podopiecznego ma takie cechy, że wyklucza możliwość pozostawania w zatrudnieniu lub wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz tylko do tych osób, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego, osobiście zapewniając stałą i długotrwałą opiekę i pomoc niepełnosprawnemu członkowi rodziny i jednocześnie z tego właśnie powodu - a nie z innych powodów - zaprzestają aktywności zawodowej.
Biorąc powyższe pod uwagę - zdaniem Kolegium - niepodejmowanie zatrudnienia przez odwołującego się nie jest spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Pokreśliło również, iż decyzja z [...] kwietnia 2022 r., którą odmówiono przyznania B.T. prawa do specjalnego zasiłku na okres zasiłkowy 2021/2022 r. potwierdza, że B.T. nie sprawował opieki nad matką w godzinach od 7 do 15, gdyż przebywał poza domem ("wyrabiał drzewo").
Dalej Kolegium wyjaśniło, że sposób sprawowania opieki musi mieć charakter stały bądź długotrwały i odnosić się do wszystkich niezbędnych potrzeb życiowych osoby pozostającej pod opieką, których z uwagi na niepełnosprawność nie jest w stanie sama sobie zapewnić. Przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie więc spełniona, jeżeli opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania opieki, wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy. Innymi słowy, znaczy stopień zaangażowania w pomoc osobie najbliższej, uniemożliwia opiekunowi podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej.
Natomiast w sytuacji, gdy opieka nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo - skutkowy między koniecznością rezygnacji (niepodejmowania) z zatrudnienia a opieką nie istnieje. W przedmiotowej sprawie rozmiar i zakres opieki sprawowanej przez wnioskodawcę nad niepełnosprawną matką nie wymusza na odwołującym się rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Matka wnioskodawcy posiada umiejętność wykonywania czynności dnia codziennego, o czym świadczy fakt uczestniczenia w mszach świętych, wyjściach do koleżanki, samodzielnym ubieraniu się, pozostaje w logicznym kontakcie, a to pozwala jej wykonywać samodzielnie codzienne czynności związane z samoobsługą. Nie wymaga całodobowej czy wielogodzinnej, nieprzerwanej opieki, lecz pomocy ograniczonej czasowo do kilku godzin na dobę, przeznaczonych na czynności o wyższym stopniu trudności, takich jak: dawkowanie i podawanie leków, mierzenie ciśnienia, towarzyszenie przy wizytach u lekarzy co 2 -3 miesiące, przy spacerach i wyjściach do kościoła.
Zakres tych obowiązków nie wymusza rezygnacji z podjęcia zatrudnienia. Z podjęciem zatrudnienia nie kolidują czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego (sprzątanie, pranie, zakupy, palenie w piecu, czynności ogrodnicze, odśnieżanie posesji w okresie zimowym) oraz spacery czy wizyty u lekarzy - osoby pracujące również prowadzą własne gospodarstwa domowe, odbywają spacery, a także wizyty u lekarzy, nierzadko towarzyszą przy takich wizytach członkom rodziny. Świadczenie pielęgnacyjne powinno przysługiwać osobom, które nawet w niepełnym wymiarze nie mogą w jakikolwiek sposób zarobkować z uwagi na intensywność sprawowanej opieki i zależność egzystencji osoby niepełnosprawnej od obecności opiekuna. Dlatego musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką.
Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej łub długotrwałej, taki związek przyczynowo - skutkowy nie istnieje. Opieka będąca przesłanką prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinna mieć charakter szczególny, wymagający znacznego, stałego i niebudzącego wątpliwości zaangażowania, co powinno wynikać z okoliczności obiektywnych. "Stałość" opieki warunkującej świadczenie pielęgnacyjne musi być tego rodzaju, że ma być nieprzerwana i dlatego wykluczająca nawet częściowe zarobkowanie.
Zdaniem Kolegium zostały spełnione jedynie dwie z trzech przesłanek pozytywnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj.: stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki oraz pozostawanie odwołującego się i jego matki w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym. Natomiast, jak zasadnie uznał organ
I instancji, odmowę przyznania odwołującemu się świadczenia pielęgnacyjnego uzasadnia niespełnienie trzeciej przesłanki - to jest brak bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez odwołującego się, a sprawowaniem przez niego opieki nad niepełnosprawną matką. W sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że odwołujący się nie podejmuje zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, w związku z koniecznością opieki nad matką. Zakres sprawowanej opieki nie koliduje z możliwością podjęcia przez niego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, zwłaszcza, iż B.T. prace taką wykonywał podczas starania się przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Opieka nad matką ogranicza się bowiem do pomocy przy przygotowywaniu posiłków, prowadzeniu gospodarstwa domowego, towarzyszeniu przy wizytach lekarskich i spacerach, przy czym W.T. jest osobą chodzącą, pomimo konieczności pomocy drugiej osoby przy wychodzeniu z domu.
Jednakże wykonywanie tych czynności przez odwołującego się możliwe byłoby również po podjęciu przez niego pracy zarobkowej (przed rozpoczęciem lub po zakończeniu obowiązków zawodowych). Natomiast pozostałe czynności wykonywane przez odwołującego się (robienie zakupów, przyrządzanie posiłków, sprzątanie, palenie w piecu, prace w ogrodzie) związane są z prowadzeniem gospodarstwa domowego i z pewnością nie kolidują z podjęciem zatrudnienia przez odwołującego się. Tego rodzaju czynności wykonuje bowiem wiele pracujących osób, poza godzinami pracy. Pozostawanie w gotowości do zapewnienia wsparcia, opieki i pomocy potrzebującym tego rodzicom jest powinnością dorosłych dzieci, szczególnie w zakresie rozmiaru pomocy jakiej udziela odwołujący się, co nie jest równoznaczne z niezdolnością tych osób do wykonywania pracy zawodowej. W bezspornych okolicznościach niniejszej sprawy, opieka sprawowana nad matką przez odwołującego się, nie jest na tyle absorbująca, aby uniemożliwiała jakąkolwiek aktywność zawodową w ramach definicji zawartej w art. 3 pkt 21 u.ś.r., skoro może być sprawowana tylko przez część dnia.
B.T., reprezentowany przez pełnomocnika wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego domagając się jej uchylenia oraz decyzji ją poprzedzającej, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przez skarżącego nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przedmiotem kontroli sądowoadminstracyjnej pod względem legalności przeprowadzonej w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259.; dalej jako p.p.s.a.) jest w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy odmawiającą skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego w związku z opieką nad matką
Świadczenie pielęgnacyjne, którego domagał się skarżący, przyznawane jest na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie ustawą z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1359, dalej jako k.r.o.) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W przedmiotowej sprawie niesporne jest, iż matka skarżącego legitymuje się orzeczeniem stwierdzającym znaczny stopień niepełnosprawności od dnia [...] listopada 2016 r. i wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innych osób. Jako, iż urodziła się [...] r., miała wówczas ukończenie [...] lat.
Trafnie organ odwoławczy – w przeciwieństwie do organu I instancji – pominął w sprawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie czyniąc go podstawą odmowy przyznania świadczenia. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Przepis ten bowiem wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
W związku z tym w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność została stwierdzona powyższym wyrokiem (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2019 r., I OSK 8/19, wyrok WSA w Rzeszowie z 11 kwietnia 2018 r.,
II SA/Rz 298/18, wyrok WSA w Szczecinie z 19 czerwca 2019 r., II SA/Sz 450/19, wyrok WSA w Łodzi z 16 czerwca 2020 r., II SA/Łd 303/20).
Nie ulega również wątpliwości, iż skarżący jako syn W.T. należy do grona osób zobowiązanych co do zasady do alimentacji wyżej wymienionej stosownie do art. 128 k.r.o., który stanowi, że obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Skarżący jest krewnym osoby niepełnosprawnej w linii prostej w stopniu pierwszym. W związku z tym, że matka skarżącego jest wdową, nie zachodziła również przeszkoda do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. rezygnacja z zatrudnienia musi pozostawać w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Zatem nie każda rezygnacja z zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana opieką. Należy przy tym podkreślić, że organ pomocowy nie ma prawa ustalać przyczyn braku zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Organ jest jedynie zobowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. Opieka ta musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej – powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W każdym razie związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły (por. B. Chludziński /w/ P.Rączka, Świadczenia rodzinne. Komentarz, WKP 2021, t. 4.1 i powołane tamże orzecznictwo).
Zauważyć trzeba, że na gruncie u.ś.r. ustawodawca nie wprowadził definicji legalnej wyrażenia "opieka" ani "sprawowanie opieki". Ustawodawca nie posłużył się jakimkolwiek przymiotnikiem konkretyzującym zakres lub jej charakter. Nie chodzi przy tym o opiekę rozumianą jako wykonywanie czynności opiekuńczych bez przerwy, przez 24 godziny na dobę (por. np. wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11 i wyrok NSA z 6 października 2020 r., sygn. akt I OSK 371/20,). Cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać, że w art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi raczej o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości lub długoterminowości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego – udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość jej niesienia (por. wyrok NSA z 22 lipca 2022 r., I OSK 1867/21).
Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 2454/11). Omawiane świadczenie nie jest więc przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za zaprzestanie lub niepodejmowanie zatrudnienia z uwagi na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
W związku z tym świadczenie to nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu, a jako rekompensata za zaprzestanie zatrudnienia z uwagi na rzeczywistą konieczność sprawowania opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Jak wskazuje się w orzecznictwie świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawną matką, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku dziecka względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2021 r., I OSK 351/21, K. Małysa-Sulińska (red), U.ś.r. Komentarz, LEX 2015, t. do art. 17). Innymi słowy, musi istnieć bezpośredni związek między zaprzestaniem lub niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką.
Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej (ciągłej) lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje (por. wyrok NSA z 8 lutego 2023 r., I OSK 631/22).
Obowiązkiem organu administracji w prowadzonym postępowaniu administracyjnym jest więc ustalenie związku między niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, tj. ustalenie wymiaru faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. Takich ustaleń faktycznych nie można jednak – utożsamiać z oceną wskazań dotyczących osoby niepełnosprawnej wynikających z treści orzeczenia o niepełnosprawności. Poza sporem oczywiście pozostaje, że w przypadku osób z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności, w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r., nie podlega badaniu, w toku innego postępowania administracyjnego, czy w odniesieniu do takiej osoby zachodzi konieczność sprawowania opieki i konieczność udzielania jej pomocy w sposób określony w stosownych przepisach. O ile konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, to dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w danym przypadku konieczne jest jednak ustalenie czy rodzaj bądź/i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie, jak w niniejszej sprawie, podejmowanie zatrudnienia. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia (por. wyrok NSA 9 listopada 2022 r., I OSK 136/22).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt na grunt niniejszej sprawy, mając na względzie prawidłowo zgromadzony i oceniony przez organy obu instancji materiał dowodowy, stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., należało uznać, iż nie istnieje wspomniany związek przyczynowo-skutkowy między zaprzestaniem lub niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaną opieką nad matką.
Matka wnioskodawcy, mimo podeszłego wieku i szeregu chorób, nie jest osobą leżącą. Nie korzysta ze sprzętu rehabilitacyjnego. Nadal zachowała umiejętność wykonywania większości czynności dnia codziennego, zwłaszcza samodzielnego ubierania i załatwiania czynność fizjologicznych. Ponadto pozostaje w logicznym kontakcie i jest zorientowana w bieżących sprawach. Nie wymaga zatem jako słusznie zauważył organ całodobowej czy wielogodzinnej, nieprzerwanej opieki, lecz pomocy ograniczonej czasowo do kilku godzin na dobę, przeznaczonych na czynności o wyższym stopniu trudności, takich jak: dawkowanie leków, mierzenie ciśnienia czy poziomu cukru, towarzyszenie przy wizytach u lekarzy co 2 -3 miesiące, przy spacerach i wyjściach do kościoła.
Natomiast przygotowywanie posiłków, robienie zakupów, sprzątanie, palenie w piecu, czy odśnieżanie są to typowe czynności, które skarżący i tak musiałby wykonywać jako osoba zamieszkująca z matką. Powyższe czynności nie stanową przeszkody do podjęcia pracy przez skarżącego. Zresztą jak wynika z ustaleń, które stały się podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania zasiłku opiekuńczego, taką pracę, do niedawna wykonywał, przy niezmienionym stanie zdrowia matki. Znamiennie jest ponadto to, na co zwrócił uwagę organ I instancji, iż zakres wykonywanych czynności podawanych przez skarżącego, uległ znacznemu rozszerzeniu bezpośrednio po zapoznaniu się z treścią wspomnianej decyzji.
Podzielić zatem należy ocenę organu, że ustalony zakres faktycznie sprawowanej przez wnioskodawcę opieki nad matką, nie stanowi czynności, które powodują konieczność sprawowania "stałej opieki" nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Tak świadczona pomoc nie wykracza bowiem w zasadzie poza standardowe obowiązki domowe, nie uniemożliwia więc podjęcia pracy, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
W konsekwencji prawidłowe jest stanowisko organów, że w przedmiotowym stanie faktycznym brak jest bezpośredniego i ścisłego związku między rezygnacją lub niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a sprawowaną przez niego opieką nad matką – w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Tym samym należy przyjąć, że skarżący w tak ustalonym stanie faktycznym nie spełnia przesłanek do przyznania mu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
Mając na uwadze powyższe Sąd – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę.