Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...], powołując się na art. 105 w zw. z art. 104 ustawy z dnia 13 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, aktualny t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., – powoływanej dalej jako k.p.a.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (określany dalej jako PINB) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zamurowania otworu okiennego w lokalu przy [...].
W uzasadnieniu organ podał, że pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r., M.S. zwrócił się o "zweryfikowanie stanu prawnego lokalu mieszkalnego znajdującego się przy ul. [...]". Wnioskodawca wskazał, że administratorem lokalu jest Zakład Gospodarowania Mieniem Komunalnej (określany dalej jako ZGMK), do którego zwracał się o zamurowanie otworu okiennego w tym lokalu, o wymiarach 80 x 80 cm, znajdującego się w ścianie stanowiącej granicę działek nr [...]. Zdaniem M.S. wskazany otwór okienny nie spełnia wymagań warunków technicznych określonych w § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm., aktualny t.j. Dz.U z 2019, poz. 1065 ze zm. – określanego dalej jako r.w.t.).
Ponadto podkreślił, że ze względu na zwrócenie w kierunku jego działki narusza jego prywatność oraz jego rodziny. W związku z tym wnioskodawca zażądał natychmiastowego zamurowania otworu okiennego. Powyższe pismo zostało następnie uzupełnione kolejnym pismem M.S. z dnia [...] maja 2017 r., przy którym przesłano do organu I instancji dwa oświadczenia świadków stwierdzających, że otwór okienny powstał w latach między 1975 a 1985 i nie istniał w tym lokalu od początku jego powstania. Ponadto wnioskodawca wskazał w nim, że okienny został wykonany nieprawidłowo, co znacząco pogarsza stan techniczny ściany, na potwierdzenie czego do pisma dołączył dokumentację fotograficzną.
W dniu 11 maja 2017 r. PINB wystosował do ZGMK pismo, w którym zwrócił się o przekazanie informacji dotyczących rozpatrywanego lokalu, a mianowicie kiedy nastąpił podział na odrębne nieruchomości zabudowane - działki nr [...]. PINB zwrócił się również z zapytaniem, czy istnieje dokumentacja, protokoły, dzięki którym można określić datę wykonania otworu okiennego w pomieszczeniu przedpokoju w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] będącym w zarządzie ZGMK.
W odpowiedzi na powyższe zapytania, w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. Kierownik ZGMK wyjaśnił, że w chwili zamieszkania obecnego najemcy w tym lokalu okno już istniało, na dowód czego do pisma dołączono kopię protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] grudnia 1990 r. Ponadto wskazano, że "również poprzedni najemca (...) otrzymał lokal z przynajmniej 4 oknami", co potwierdza protokół zdawczo-odbiorczy z dnia [...] marca 1983 r. (kopię dołączono do pisma). Nie jest natomiast znany wcześniejszy stan wyposażania lokalu, przy czym z karty inwentaryzacyjnej budynków mieszkalnych, wpiętej w teczce lokalu, wynika że budynek powstał w 1920 r. Ponadto przy piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. Kierownik ZGMK przekazał PINB kopię decyzji z dnia [...] lutego 1996 r. wydanej z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego, zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...] na działki nr [...] przy ul. [...].
Dalej PINB podał, że w dniu 10 lipca 2017 r. z całością zebranych materiałów i dowodów zapoznał się M.S., który oświadczył, że ZGMK nie przesłał wszystkich wystarczających dokumentów stwierdzających istnienie otworu okiennego, na przykład szkicu lokalu z oznaczeniem pomieszczeń i otworów okiennych oraz wejściowych.
Mając na uwadze dokonane ustalenia organ I instancji stwierdził, że przedmiotowy otwór okienny istniał przed podziałem budynków na poszczególne nieruchomości, zaś istniejąca substancja tworząca w latach, kiedy mogły powstać dodatkowe otwory okienne, jedną zabudowę - obiekt, nie może być rozpatrywana zgodnie z obowiązującymi aktualnie przepisami spełniając warunki techniczne w tym odległość otworów okiennych od granicy nieruchomości sąsiednich.
M.S. złożył odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji, która została uchylona orzeczeniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (określanym dalej jako WINB) z dnia [...] grudnia 2017 r. Organ odwoławczy uznał, że PINB nie wyjaśnił, czy roboty budowlane związane z wykonaniem otworu okiennego w lokalu mieszkalnym w budynku przy ul. [...] wykonano legalnie czy też w warunkach samowoli budowlanej. Przy czym organ powiatowy ograniczył swoje postępowanie wyłącznie do korespondencji z podmiotem wskazanym jako administrator lokalu, natomiast nie przeprowadził żadnych czynności dowodowych bezpośrednich, a w szczególności oględzin omawianego otworu okiennego albo też dowodów z przesłuchania świadka, np. na okoliczność ustalenia daty wykonania otworu okiennego oraz ewentualnego udzielonego pozwolenia na jego wykonanie.
Ponadto z akt sprawy nie wynikało, aby PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w omawianej sprawie. W aktach brak było również dokumentów odzwierciedlających stan prawny nieruchomości, na której usytuowany jest rozpatrywany budynek oraz stan prawny nieruchomości wskazanej przez wnioskodawcę, jako jego własność.
Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji przeprowadził oględziny spornej nieruchomości, a nadto pismem z dnia [...] lipca 2018 r. wystąpił do Wydziału Budownictwa w Starostwie Powiatowego o udzielenie informacji czy dla przedmiotowego zamierzenia lub terenu wydane zostało pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych lub zostało przyjęte zgłoszenie. W odpowiedzi na to zapytanie, w piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. organ wyjaśnił, że w posiadanych rejestrach wydanych pozwoleń na budowę oraz zgłoszeń odnaleziono zapis dotyczący udzielenia decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej w budynku przy ul. [...].
Nadto, pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. organ powiatowy zwrócił się do Gminy o udzielenie informacji na temat ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu rozpatrywanej inwestycji oraz dysponowania dokumentacją archiwalną potwierdzającą udzielenie pozwolenia na budowę. W odpowiedzi, w piśmie z dnia [...] sierpnia 2018r. Naczelnik Wydziału Infrastruktury i Gospodarki Komunalnej w Urzędzie Miejskim wyjaśnił, że działka nr [...] przy ul. [...] zlokalizowana jest na terenie, dla którego brak jest aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Ponadto w piśmie wyjaśniono, że Gmina nie posiada w swoich zasobach dokumentacji archiwalnej dotyczącej pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na wykonaniu otworu okiennego w ścianie budynku. Dokumentacja bowiem została przekazana do archiwum Starostwa Powiatowego.
Następnie PINB wydał w dniu [...] września 2018 r. decyzję nr [...], którą powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., aktualny t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm. – określanej dalej jako u.p.b.) nakazał Gminie doprowadzić do stanu poprzedniego pomieszczenie przedpokoju w budynku mieszkalnym przy ul. [...] (działka nr [...]) przez zdemontowanie stolarki okiennej o wymiarach 80 x 80 cm w ścianie granicznej od strony działki nr [...] oraz zamurowanie otworu na pełną grubość ściany lub jego wypełnienie luksferami.
W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego skutkuje stwierdzeniem, iż wnioskodawca M.S. określił termin wykonania okna, zaś administrator lokalu nie dysponuje taką wiedzą. Przy czym w ocenie organu przedłożone przez strony dokumenty nie wykluczają się wzajemnie w przedmiocie daty wykonania okna. Nie odnoszą się one jednak do kwestii legalności prac. Dalej organ powiatowy wywiódł, że przedmiotowe okno powstało na przestrzeni lat 1975-1985 - datę tą wskazała jedna ze stron, natomiast na żadnym etapie postępowania nie podważano tej okoliczności. W rezultacie PINB przyjął, że okoliczność tę należy uznać za udowodnioną, przy czym z informacji uzyskanych od Starosty oraz Burmistrza wynika, że formalności (uzyskanie pozwolenia na wykonanie otworu okiennego) nie zostały dopełnione. Mając to na względzie PINB ocenił, że w sprawie zastosowanie ma art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b., bowiem przedmiotowy otwór narusza przepisy § 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t. w sposób uniemożliwiający jego legalizację.
Powyższa decyzja została uchylona w trybie instancyjnym, w wyniku rozpatrzenia odwołania Gminy decyzją WINB z dnia [...] listopada 2018 r. Organ odwoławczy uznał, że PINB nie wyjaśnił, czy roboty budowlane związane z wykonaniem otworu okiennego w lokalu mieszkalnym w budynku przy ul. [...] wykonano legalnie czy też w warunkach samowoli budowlanej. Ponadto stwierdził, że PINB nie rozważył konieczności przesłuchania osób, których oświadczenia przedstawił M.S.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy PINB w dniu [...] listopada 2019 r. wydał decyzję nr [...], którą powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. stwierdził, że nie zachodzi konieczność nałożenia na właściciela budynku mieszkalnego w [...] Gminę obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do zgodności z przepisami otworu okiennego w ścianie budynku mieszkalnego przy ul. [...] (działka nr [...]) znajdującej się przy granicy z nieruchomością przy ul. [...] (działka nr [...]).
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że okno w ścianie granicznej lokalu przy ul. [...] strony nieruchomości przy ul. [...], nie powoduje naruszenia przepisów techniczno-budowlanych w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. Podsumowując stwierdził, że wnioskodawca nie wykazał w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości samowolnych działań polegających na wykuciu otworu okiennego.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła O.S. oraz M.S., w którym podnieśli, że zmiany, które były nanoszone na dokumencie, tj. szkicu lokalu, w którym znajduje się sporny otwór okienny, nie posiadają żadnych dat, które informowałyby o czasie dokonywanych zmian w powyższym lokalu, a i niektóre zmiany nawet nie są naniesione na ów dokument. W ocenie skarżących brak dokumentów potwierdzających legalność otworu okiennego wcale nie potwierdza jego legalności. Ponadto sporne narusza prawo do jego prywatności, jak również przepisy prawa budowlanego
Po rozpoznaniu odwołania WINB wydał dnia [...] stycznia 2020 r. decyzję nr [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., aktualny t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., określanej dalej jako k.p.a.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu swojego stanowiska w pierwszej kolejności organ II instancji wskazał, że wykonanie otworów okiennych w ścianie zewnętrznej jest przebudową budynku w rozumieniu art. 3 pkt 7a u.p.b., zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o przebudowie - należy przez to rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Na gruncie u.p.b. obowiązuje zasada wynikająca z art. 28 ust. 1, że roboty budowlane - do jakich należy budowa, przebudowa oraz montaż, remont lub rozbiórka obiektu budowlanego - można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 - 31. W tych ostatnich przepisach wymieniono rodzaj obiektów i robót nie wymagających pozwolenia na budowę oraz określono, które z nich wymagają zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej.
Niemniej jednak przebudowa budynku, w zakresie jego elementów konstrukcyjnych - przegród zewnętrznych, nie została wymieniona w katalogu robót niewymagających pozwolenia na budowę i w związku z tym podlega zasadzie określonej w art. 28, a zatem wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Wykonywanie robót budowlanych w powyższym zakresie bez wymaganego pozwolenia stanowi natomiast przypadek, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 u.p.b.
Organ wskazał też, że również na gruncie poprzednio obowiązujących ustaw z zakresu prawa budowlanego wykonanie przebudowy obiektu budowlanego wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Mianowicie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 ze zm.) stanowił, że przed przystąpieniem do wykonania obiektu budowlanego niezbędne jest uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę. Wydane na podstawie tej ustawy rozporządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego (Dz. U. Nr 38, poz. 197 ze zm.), w § 4 przewidywało zwolnienia z uzyskania pozwolenia na budowę i obowiązku zgłoszenia części robót budowlanych. Przepisy te nie przewidywały jednak zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę robót, związanych z wykonaniem przebudowy obiektu budowlanego.
Podobnie przepisy kolejnej ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) nie przywidywały jakichkolwiek zwolnień w tym zakresie, stanowiąc w art. 28 ust. 1, że roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Rodzaje robót budowlanych zwolnionych z powyższego obowiązku określało rozporządzenie wykonawcze Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.). W rozporządzeniu tym nie przewidziano jednak zwolnienia robót polegających na przebudowie obiektu z obowiązku określonego w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Natomiast wykonywanie robót budowlanych w powyższym zakresie bez wymaganego pozwolenia, niezależnie od daty ich wykonania, stanowi przypadek, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 u.p.b., co z kolei wymaga przeprowadzenia postępowania naprawczego przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 50 i 51 u.p.b.
Dalej WINB wskazał, że obowiązkiem organu nadzoru budowlanego wynikającym z przepisów art. 50 i 51 u.p.b. jest doprowadzenie robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa do zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. W ramach prowadzonego postępowania organ nadzoru budowlanego winien zbadać legalność wszystkich zaproponowanych rozwiązań, poczynając od zgodności z szeroko rozumianymi przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a kończąc na warunkach technicznych realizacji obiektów budowlanych. Przy czym punktem odniesienia winny być przepisy obowiązujące w dacie wydawania decyzji, a zatem przepisy r.w.t. Organ podkreślił, że przepisy obecnie obowiązującej u.p.b. nie przewidują instytucji "przedawnienia" samowoli budowlanej, zatem w przypadku, gdy organ nadzoru budowlanego otrzyma informację o możliwości jej popełnienia, nawet gdyby realizacja samowolnych robót budowlanych nastąpiła wiele lat temu, zobowiązany jest wyjaśnić, czy faktycznie ona wystąpiła i doprowadzić samowolę do stanu zgodnego z prawem.
Przy czym istotne w tym względzie jest, aby rozpatrywany przypadek dotyczył robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę w obecnie istniejącym stanie prawnym, jak również w okresie wykonania tych robót.
Dalej, przywołując treść art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.b., organ podał, że przepisy te przewidują dwa wzajemnie wykluczające się sposoby rozstrzygnięcia postępowania naprawczego. Z pierwszym mamy do czynienia, gdy występuje brak możliwości naprawy (ust. 1 pkt 1) - nie dająca się usunąć niezgodność z przepisami skutkująca nakazem zaniechania dalszych robót bądź rozbiórką obiektu budowlanego lub jego części. Decyzja taka kończy postępowanie. Z drugim przypadkiem mamy do czynienia, gdy dla przywrócenia do stanu zgodnego z przepisami wystarczy wykonanie określonych czynności lub robót poprzez wydanie decyzji nakładającej obowiązek wykonania takich czynności lub robót (ust. 1 pkt 2). Postępowanie jest wówczas kontynuowane zgodnie z ust. 3 omawianego artykułu. Rozstrzygnięcie sprawy będzie miało uzasadnienie również w art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. w sytuacji, gdy nie zachodzi konieczność nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, a w sprawie wymagane jest orzeczenie merytoryczne z uwagi na żądania kierowane do organu przez uczestników postępowania.
Postępowanie prowadzone w sprawie samowoli budowlanej winno być wówczas zakończone decyzją stwierdzającą brak konieczności nałożenia obowiązków z uwagi na fakt, iż rozpatrywane roboty budowlane spełniają wszystkie wymogi ich zalegalizowania. Celem postępowania naprawczego jest bowiem w szczególności ustalenie poprawności wykonanych robót pod względem techniczno-budowlanym. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne WINB podkreślił, że jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że wszystkie czynności lub roboty, które ewentualnie można nakazać w sprawie zostały już dobrowolnie wykonane bądź nie ma potrzeby ich wykonywania ze względu na brak wątpliwości, co do poprawności wykonanych prac pod względem techniczno-budowlanym, organ powinien zakończyć prowadzone postępowanie legalizacyjne wydając decyzję o odstąpieniu od nakładania obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. i orzec w ten sposób co do istoty sprawy.
W ocenie WINB, w niniejszej sprawie zgromadzony materiał dowodowy uprawniał PINB do wydania orzeczenia merytorycznego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. w przedmiocie braku konieczności nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do zgodności z przepisami otworu okiennego w ścianie budynku mieszkalnego przy ul. [...] (działka nr [...]) znajdującej się przy granicy z nieruchomością przy ul. [...] (działka nr [...]). W szczególności podjęte przez PINB czynności wyjaśniające, w wyniku których organ ocenił, że zachodzą przesłanki do wydania orzeczenia o braku konieczności nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych sprowadzały się do ustalenia, że właścicielowi obiektu nie można przypisać działania w warunkach samowoli budowlanej.
Uzasadniając powyższe organ odwoławczy wskazał, że otwór okienny znajdujący się obecnie w granicy z działką budowlaną nie daje podstaw do stwierdzenia, iż doszło do naruszenia przepisów. Z analizy dokumentacji akt sprawy, a w szczególności zeznania świadków (między innymi byłych lokatorów budynku mieszkalnego przy ul. [...]) wynika, że otwór okienny istniał już w latach 60-tych. Za takim stanowiskiem przemawia również dokument - "karta ewidencyjna lokalu mieszkalnego" dostarczony przez Gminę, który wskazuje na istnienie otworu okiennego już w latach 60-tych XX wieku, co z kolei może oznaczać, że rozpatrywany otwór okienny mógł istnieć od samego początku istnienia budynku.
Ponadto kopia protokołu zdawczo odbiorczego z dnia [...] grudnia 1990 r. potwierdza, że przedmiotowe okno już istniało. Natomiast z treści decyzji Urzędu Rejonowego z dnia [...] lutego 1996 r., zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości nr [...] wynika, że przedmiotowy otwór okienny znajdował się w prawidłowej odległości od granicy działki [...], na której zlokalizowany był budynek. Dopiero w okresie późniejszym, poprzez wydzielenie z niej działki nr [...] - po obrysie budynku doszło do sytuacji, że przedmiotowe okno znajduje się w granicy działki. Tak więc podział działki spowodował, że działka przylega do elewacji budynku, w której usytuowany jest przedmiotowy otwór, oznaczona jest obecnie nr [...].
W związku z powyższym organ uznał, że lokalizacja okna nie naruszała przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących w okresie budowy budynku. Zmiana tego stanu, będąca skutkiem zmiany granic nieruchomości, nie daje podstaw do stwierdzenia, iż dojdzie do naruszenia przepisów w związku z dalszym istnieniem przedmiotowego otworu okiennego. Ponadto z uwagi na brak jakichkolwiek dowodów potwierdzających przypuszczenie, że sporne okno wybudowane zostało bądź to samowolnie bądź z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego, by w konsekwencji budynek w takim stanie nie został odebrany bądź przekazany do użytkowania, nieuprawnione było nałożenie na właściciela na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. obowiązku doprowadzenia wykonanych w budynku robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Aby bowiem organ mógł zastosować wobec inwestora lub jego następców prawnych konsekwencje jakie prawo wiąże z samowolnie zrealizowaną budową bądź dokonaniem istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, w pierwszej kolejności w sposób niezbity i jednoznaczny wykazać należy, w oparciu o istniejące w sprawie dowody, że samowolne działania inwestora rzeczywiście miały miejsce.
W ocenie organu przeprowadzone postępowanie wyjaśniające faktów takich nie wykazało, a zebrane w sprawie dowody nie pozwalają na postawienie zarzutów co do samowolnie wykonanych okien w ścianie szczytowej przedmiotowego budynku. Okoliczności wskazane powyżej, w postaci nieprzedłożenia przez właściciela stosownej dokumentacji dowodzą bowiem jedynie o braku takiej dokumentacji, nie stanowią natomiast żadnego dowodu na to, iż sporne okno wykonano samowolnie bądź w sposób nieobjęty pozwoleniem na budowę. Organy nie były bowiem w latach, w których realizowana była inwestycja, zobligowane do bezterminowego archiwizowania stosownej dokumentacji, w tym udzielonych pozwoleń na budowę; obowiązek bezterminowego przechowywania uzyskanego pozwolenia nie ciążył także na właścicielu obiektu bądź inwestorze. A zatem nieokazanie przez inwestora lub zarządcę obiektu budowlanego pełnej dokumentacji, w tym dziennika budowy, dowodzi jedynie owego nieokazania, nie stanowi natomiast dowodu na samowolne bądź przynajmniej niezgodne z otrzymanym pozwoleniem roboty.
Żaden przepis u.p.b. nie wprowadza domniemania samowoli bądź istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu tylko dlatego, że inwestor lub zarządca obiektu budowlanego po kilkudziesięciu latach nie jest w stanie okazać stosownych dokumentów, zwłaszcza, że sam organ takimi dokumentami również nie dysponuje. W ocenie organu odwoławczego w okolicznościach niniejszej sprawy, zwłaszcza biorąc pod uwagę brak możliwości udokumentowania przez właściciela legalności kwestionowanych przez właścicieli sąsiedniej nieruchomości elementów budynku, a zarazem brak dokumentacji budynku w zasobach organów, uznać należało, że zaistniałe wątpliwości dotyczące legalności tego budynku należało rozstrzygnąć na korzyść jego właściciela (zarządcy).
Reasumując WINB podkreślił, że przy braku dokumentów, jak i upływu czasu funkcjonowania budynku, przy oświadczeniach świadków i przedstawionej przez właściciela dokumentacji, PINB zasadnie przyjął, że dokonane ustalenia nie wykazały naruszenia przepisów u.p.b. Skoro w kontrolowanej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia w sposób jednoznaczny, że sporny otwór zrealizowano w warunkach samowoli budowlanej, stąd równocześnie brak jest podstaw do władczej ingerencji organu nadzoru budowlanego przez nałożenie - jak tego oczekuje Skarżący - obowiązku usunięcia stanu sprzecznego z prawem przez zamurowanie otworu, na podstawie art. 51 ust. 1 u.p.b. oraz § 12 ust. 1 r.w.t., z powodu usytuowania budynku ścianą z otworami w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką skarżącego.
Skargę na powyższa decyzję WINB wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. M.S., w której zarzucił:
- 1. niedostateczne wyjaśnienie czy zachodzą przesłanki do wydania orzeczenia o konieczności nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych mimo prawidłowego ustalenia, że otwory okienne wykonano pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1961 r., albo obowiązującej kolejnej ustawy Prawo Budowlane z 1974 r., a rozporządzenie i ustawa nie dopuszczały możliwości budowy okien w granicy działek;
- 2. naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez zaniechanie podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, przez uznanie, że stan niezgodności z prawem wywołany przebudową (samowolnym wykonaniem okien) w istniejącym wcześniej w budynku mieszkalnym przy ul. [...] nie stanowi podstawy do rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego.
W ocenie skarżącego umieszczenie okien w ścianie budynku stojącej granicy działek niewątpliwe narusza i uchybia także przepisom bezpieczeństwa pożarowego. Podkreślił również, że organ nie zwrócił się do Archiwum Starostwa Powiatowego, w którym winny znajdować się dokumenty przebudowy, uprzednio zwracając uwagę na to, iż Gmina wskazywała na przekazanie tej dokumentacji wyżej wskazanej jednostce.
Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Tożsame stanowisko zajęła uczestniczka postępowania Gmina – ZGMK w piśmie z dnia [...] czerwca 2020 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie, przeprowadzonej na posiedzeniu niejawnym, zarządzonym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), jest decyzja WINB utrzymująca w mocy decyzję PINB stwierdzającą, że nie zachodzi konieczność nałożenia na właściciela budynku mieszkalnego [...] Gminę obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do zgodności z przepisami otworu okiennego w ścianie budynku mieszkalnego przy ul. [...] (działka nr [...]) znajdującej się przy granicy z nieruchomością przy ul. [...] (działka nr [...]).
Powyższe decyzje zostały wydane w postępowaniu naprawczym, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. w zw. z art. 51 ust. 7 u.p.b. Zakres przedmiotowy art. 51 u.p.b. w zasadzie wynika z brzmienia art. 50 ust. 1 u.p.b., zgodnie z którym w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub
2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Generalne wyłączenie w powyższym przepisie spraw, które podlegają orzekaniu na podstawie art. 48 i 49b u.p.b., powoduje, że w oparciu o przepisy art. 51 u.p.b. orzeka się w sprawach dotyczących wykonywania robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, jednak innych niż budowa (por. A. Gliniecki, Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2012, s. 489 - 490). Stosownie natomiast do art. 51 ust. 1 w związku z ust. 7 u.p.b właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.
Ideą postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W toku postępowania w tym przedmiocie organ nadzoru budowlanego winien ustalić czy przeprowadzone roboty są zgodne z przepisami prawa oraz - ewentualnie - jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan zgodności z prawem. W wypadku ustalenia, że nie jest możliwe doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem lub też strona nie przejawia koniecznej w tym kierunku inicjatywy, organ ma obowiązek nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Celem wszystkich powyższych czynności jest zagwarantowanie bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom danego obiektu oraz ochrona osób trzecich (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 18 kwietnia 2012 r., II SA/Go 204/12).
Jednocześnie w orzecznictwie przyjmuje się, iż w przypadku ustalenia przez organ, że nie zachodzi konieczność wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organ nie ma podstaw do nałożenia obowiązku wykonania wskazanych czynności. W takiej sytuacji, w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 u.p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję stwierdzającą brak takiej konieczności (por. wyrok NSA z 15 listopada 2006 r., II OSK 1344/05, z 15 czerwca 2010 r., II OSK 1012/09, wyrok WSA w Gliwicach z 20 grudnia 2007 r., II SA/Gl 684/07 oraz wyrok WSA w Warszawie z 28 września 2016 r., VII SA/Wa 2045/15).
Zdaniem Sądu kontrolowane rozstrzygnięcie zapadło przedwcześnie wobec niepoczynienia dostatecznych ustaleń zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., mającymi zastosowanie stosownie do art. 140 k.p.a. również w postępowaniu odwoławczymi, nakładającymi na organ obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wszechstronnego rozważania całości materiału dowodowego, które powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.
Rozważania w tym zakresie należy zacząć od zastrzeżenia, iż trafne jest stanowisko organów nadzoru budowlanego wskazujące, że brak jest podstaw do nakładania na inwestora (właściciela) nakazania usunięcia okna znajdującego się w granicy działki, a więc z naruszeniem odległości wynikającej z § 12 ust. 1 pkt 2 r.w.t., w sytuacji, gdy jest to następstwem dokonania formalnego podziału działki, przed którym normy odległościowe były zachowane (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2011 r., II OSK 1639/10, wyrok NSA z dnia 10 lipca 2018 r., II OSK 2888/17).
Powyższe uwagi odnoszą się jednak do sytuacji, gdy okno nie powstało w warunkach samowoli budowlanej. W postępowaniu naprawczym uwzględnia się bowiem aktualny stan faktyczny i prawny. Nie budzi wątpliwości w kontrolowanej sprawie, iż sporne okno powstało, jeszcze przed wejściem w życie obecnie obowiązującej u.p.b - tj. przed 1 stycznia 1995 r. oraz przed wydaniem decyzji przez Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] lutego 1996 r. zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...] na działki nr [...], która spowodowała, że ściana budynku ze wspomnianym oknem znalazła się w granicy między wyżej wymienionymi działkami.
W ocenie Sądu niedostatecznie natomiast wyjaśniono kwestię, czy okno powstało po uprzednim uzyskaniu pozwolenia na budowę. Zgodzić się wprawdzie należy ze stanowiskiem, iż obowiązujące przed 1 stycznia 1995 r. przepisy nie zawierały odpowiednika art. 63 ust. 1 w zw. z art. 60 u.p.b., nakładającego na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek przechowywać przez okres istnienia obiektu m.in. decyzji o pozwoleniu na budowę, dlatego też obowiązki wynikające z art. 63 ust. 1 u.p.b. nie mogą odnosić się do robót budowlanych wykonanych przed tą datą (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2013 r., II OSK 1004/12m wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2016 r., II OSK 1886/14). Skoro zatem inwestor (właściciel) obiektu budowlanego zrealizowanego przed 1 stycznia 1995 r. nie musiał przechowywać dokumentacji budowy, to nieokazanie decyzji o pozwoleniu na budowę takiego obiektu, względnie wykonania dalszych robót budowalnych przed tą datą samo w sobie nie może oznaczać, że doszło do samowoli budowlanej.
Domniemania takiego nie przewidują ani przepisy prawa procesowego (art. 80 i 81 k.pa.), ani przepisy prawa materialnego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 18 listopada 2015 r., II SA/Go 587/15). Takie domniemanie uchybiałoby bowiem standardom państwa prawa, gdyż zmuszałoby inwestora (właściciela) do dokumentowania okoliczności, z których wykazania był w świetle obowiązującego wówczas prawa zwolniony. Nie oznacza to jednak, że powyższej okoliczności nie można traktować jako bariery nie do pokonania. Prowadziłoby to bowiem do nieakceptowalnej sytuacji, iż we wszystkich sprawach z okresu, kiedy nie istniał obowiązek wynikający z art. 63 ust.1 u.p.b., nie można byłoby w ogóle mówić o samowoli budowlanej, a w konsekwencji art. 103 ust. 2 u.p.b. nie miałby racji bytu (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2017 r., sygn. II OSK 1753/15). W takim przypadku proces zdobycia wiedzy o stanie prawnym obiektu budowlanego powinien polegać na przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego mającego na celu zgromadzenie dowodów związanych z szeroko rozumianym procesem inwestycyjnym dotyczącym danego obiektu.
Ocena okoliczności istotnych dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia musi być wszechstronna i wyczerpująca (art. 77 § 1 k.p.a.). Musi opierać się na całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), a także uwzględniać fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu (art. 77 § 4 k.p.a.). Powinna zatem uwzględniać m.in. upływ czasu od zakończenia budowy oraz realia prowadzenia procesów inwestycyjnych w czasie tej budowy (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2019 r., II OSK 2784/17).
W ocenie Sądu przeprowadzone postępowanie wyjaśniające odnośnie powyższej okoliczności nie spełnia wspomnianych standardów. Podkreślić należy, że organ I instancji podjął wprawdzie szereg czynności mających na celu ustalenie, czy uzyskano pozwolenie na budowę spornego okna, zwracając się o te informacje do właściciela lokalu (Gminy), poprzedniego podmiotu zarządzającego nieruchomością w imieniu Skarbu Państwa (Służby Więziennej), Archiwum Państwowego i Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, które to podmioty wskazały, iż nie dysponują dokumentacją dotyczącą budynku przy ul. [...] wcale, względnie w zakresie wspomnianego pozwolenia. Zwrócono się również w tej kwestii do Starostwa Powiatowego – Wydziału Budownictwa, które w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. odpowiedziało, że w posiadanych rejestrach wydanych pozwoleń na budowę oraz zgłoszeń odnaleziono zapis dotyczący robót budowalnych przeprowadzonych na terenie działki nr [...] przy ul. [...] na budowę wewnętrznej instalacji gazowej przez J.D.
W ocenie Sądu z tego pisma nie wynika jaki okres Starostwo Powiatowe badało, czy uwzględniono tylko dokumentację zgromadzoną lub wytworzoną przez powyższy Wydział, czy również dokumentację zawartą w archiwum, zwłaszcza tą przekazaną przez Gminę, co wynika z pisma tej Gminy z dnia [...] sierpnia 2018 r. (k. 22). Istotne dla oceny, czy okno powstało w warunkach samowoli budowlanej, jest również odpowiedź na pytanie, czy brak pozwolenia na budowę spornego okna jest spowodowany brakiem dokumentacji w ogóle z określonego okresu, czy też nieodnotowaniem takiej dokumentacji w zachowanej w całości dokumentacji. Jedynie w tym pierwszym przypadku organ mógłby zasadnie twierdzić, wobec braku zachowania dokumentacji w archiwach, przy jednoczesnym nieistnieniu obowiązku przechowywania takiej dokumentacji przez właściciela lub zarządcę, że okno nie zostało wybudowane w warunkach samowoli budowlanej. Samowolę budowlaną należy bowiem stwierdzić bezsprzecznie. Powyższe okoliczności powinien organ zbadać przed ostatecznym stwierdzeniem, czy doszło czy też nie doszło do samowoli budowlanej.
Ponadto organy nadzoru budowlanego obu instancji nie odniosły się w żaden sposób do podnoszonej przez skarżącego w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. okoliczności dotyczącej pęknięć wokół okien, które jego zdaniem wskazują na jego nieprawidłowe wykonanie, co należało rozpatrzyć w kontekście art. 50 ust. 1 pkt 2 u.p.b, wykonania robót w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, niezależnie od kwestii samowoli budowlanej.
Zwrócić również należy uwagę, iż organ odwoławczy rozpoznał wspólne odwołanie O. i M.S., nie wskazując na jakiej podstawie uznał O.S. za stronę postępowania, doszukując się jej interesu prawnego w kontrolowanej sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a., czym również naruszył art. 7 i 77§ 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Na etapie postępowania przed organem I instancji występowała ona bowiem jedynie jako pełnomocnik M.S. Ponadto z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych, w szczególności z wyciągu z rejestru gruntów i postanowienia o stwierdzeniu nabyciu spadku po B.S. nie wynika, że wyżej wspomniana odwołująca jest właścicielem działki nr [...].
Mając na uwadze powyższe uchybienia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - określanej dalej jako p.p.s.a.) - uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I wyroku).
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższą ocenę prawną oraz uzupełni postępowanie wyjaśniające we wskazanym w uzasadnieniu zakresie, co do kwestii istnienia samowoli budowalnej, zwracając się ze szczegółowym zapytaniem do Starostwa Powiatowego, odnosząc się jednocześnie do podnoszonej przez skarżącego wadliwości wykonania spornego okna oraz legitymacji O.S. do wniesienia odwołania.
Jako, że skarga została uwzględniona Sąd – na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. - zasądził od organu na rzecz skarżącego poniesione przez niego koszty postępowania (pkt II wyroku), które sprowadzają się do: - wpisu od skargi uiszczonego w wysokości 500, zł, wynikającego z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U nr 221, poz. 2193 ze zm).
- - wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 480 zł, ustalonego stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 265),
- - opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.